Besluiten over grote trajecten komen maar langzaam tot stand en leiden niet tot algemene tevredenheid. De Ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM kregen onlangs advies van de commissie die zij instelden om te onderzoeken wat nu de werkelijke oorzaak was van de lange procedures en de besluiteloosheid bij infrastructurele projecten. In het uitgebrachte rapport (pdf), Sneller en beter, stelt zij dat de kern van het probleem is dat de samenleving in de afgelopen decennia steeds complexer is geworden en in toenemende mate is gejuridificeerd. De welvaart is toegenomen, ruimte is een schaars goed. Dat zijn taaie problemen, maar de commissie ziet mogelijkheden voor betere en snellere procedures. Door een integrale verkenning van alles wat speelt rond een concreet project en naar aanleiding daarvan een goed onderbouwd besluit te nemen, verwacht de commissie een betere kwaliteit qua inhoud en procesgang te bereiken. Eerst alles afwegen, dan besluiten en ten slotte doorzetten (zie voor de stroomschema’s de rubriek Nieuws van de vorige aflevering van dit tijdschrift). Je helpt het de commissie hopen.
Ook deze commissie spreekt stevige taal over het overheidshandelen. Was het in het rapport van de Commissie Dijsselbloem vooral de overheid als betweter die voor de problemen zorgde, volgens deze commissie is het de bezige overheid. Per project zijn er te veel bestuursorganen betrokken. Er is sprake van bestuurlijke drukte. De overheidsorganen lopen elkaar voor de voeten. Bovendien schiet de ambtelijke bijstand tekort vanwege bezuinigingen en permanente reorganisatie, gedenk ook de vice-voorzitter van de Raad van State in zijn verschillende jaarverslagen. Kennis van Europese regels is er onvoldoende en er is sprake van risicomijdend verdrag. Het recht is te ingewikkeld. Bestuurlijk evasief gedrag leidt tot financieel vage prognoses.
Veel projecten worden gedurende de looptijd duurder, maken nieuwe besluiten nodig. Het is geen wonder dat de zelf gestelde termijnen niet worden gehaald. In wezen is de aanwijzing van de commissie dus eenvoudig: verander de bestuurscultuur. Zorg voor een efficiëntere organisatie bij de overheid en leg het accent bij de initiële fase van de besluitvorming. Maar de vraag is of door het invoeren van ‘de verkenningen’ de onderliggende problemen kunnen worden getemd. Die problemen, groen of asfalt, en tegen welke prijs, worden niet opgelost door sneller te beslissen. De drang tot snelheid komt misschien wel vooral van de asfalt lobby, en daarmee is het rapport misschien ook al in een bepaald perspectief geplaatst. Niemand kan tegen ‘sneller en beter’ zijn, tenzij ‘sneller’ leidt tot meer asfaltering.
Dat wordt wikken en wegen over de uitvoering van het rapport, en dus trage besluitvorming.
Er staat ook geschreven dat de overheid niet in het rapport mag gaan shoppen. Wat er voor de ministers aan aantrekkelijks in staat? Lagere bestuursorganen mogen niet in beroep gaan bij de bestuursrechter voor de belangen die hen zijn toevertrouwd. Invoeren van de bestuurlijke lus waardoor zonder veel omhaal een besluit tijdens de procedure voor de rechter kan worden verbeterd. De rechter moet marginaler toetsen en mag in beginsel alleen nog op adviezen afgaan van de overheid, niet van anderen. Als een burger gelijk krijgt in een beroep tegen een gebrekkig besluit, dan krijgt hij geen beter besluit, maar schadevergoeding. Zou je als overheid dan niet in de verleiding komen om te gaan shoppen? Of om achterstevoren te gaan werken: eerst die lekkere dingen, en dan de taaie?
Deze voorstellen snoeien in de rechtsbescherming van de burger. Een faire behandeling van de partijen door de rechter vergt op alle terreinen, gelet op artikel 6 EVRM en de jurisprudentie daarover dat de rechter de adviezen, uitgebracht ten behoeve van partijen, serieus neemt. Het helpt dus niet om de rechter in een wet te beperken. Het voorstel tot schrapping van het beroepsrecht van de lagere overheden was al in het Rapport Van Kemenade te vinden en is een sterk verlangen van de centrale overheid. Daar kan je je iets bij voorstellen. Het doet niet prettig aan dat verschillende overheden elkaar aan het bestrijden zijn voor de rechter. Maar is het te vermijden? Lagere overheden hebben nu eenmaal een eigen positie tegenover het Rijk, waarbij De Haagse regelgever toch al vergaand de eigen positie kan veilig stellen. Lagere overheden kunnen, het hangt van de soort maatregelen van het Rijk af, voor de burgers belangrijke actievoerders zijn. Te denken is aan de zaak van Schinveld, inzake het NAVO-vliegveld.
De ministers moeten anders shoppen. De rechtsbescherming moet met rust worden gelaten, en de voorstellen voor de brede verkenning moeten worden overgenomen. Brede en degelijke verkenning vergt met name andere methoden van raadpleging van burgers, deskundigen en belangenorganisaties. Mediation-methoden kunnen daarbij uitstekende diensten verlenen. Maar hoe goed dat ook gebeurt: er zullen altijd opvattingen onvoldoende terug te vinden zijn in de besluiten. Die opvattingen vinden aanhangers in de politiek, het bestuur en maatschappelijke groeperingen. Voor maatschappelijke processen geldt niet de regel: lites finiri oportet. Zij gaan na elk besluit gewoon door. Voor sommige problemen is nog geen maatschappelijke oplossing, en de oplossing wordt dan beetje voor beetje ontwikkeld. In alle gevallen is het een goed idee om met een brede verkenning te beginnen, alleen het resultaat ervan zal steeds anders zijn. Het ene traject is nu eenmaal het andere niet. Hoe beter de besluitvorming, hoe minder de rechter tussen beide komt. Die beperkingen in de toch al beperkte rechtsbescherming zijn onnodig en te verwerpen.
Dit Vooraf is verschenen in NJB 2008/19.
Bron afbeelding: Jer Kunz
{ 0 reacties }
