Beperkte invloed rechter op gebruik celstraf

Rechters hebben maar weinig invloed gehad op de trend van meer opsluiten. Veel belangrijker dan het rechterlijk oordeel was het aantal en het soort strafzaken dat het Openbaar Ministerie voor de rechter liet komen. De rol van de rechter lijkt wel belangrijker bij de recente trend van minder opsluiten, waarvoor een toenemend gebruik van taakstraffen een belangrijke verklaring is.

Het aantal gedetineerden in Nederland is de afgelopen 25 jaar meer dan verdrievoudigd. Met één op de duizend inwoners in detentie heeft Nederland landen als Duitsland, België en Frankrijk ingehaald.¹ Jaarlijks geeft de Nederlandse overheid nu meer dan een miljard euro uit aan het gevangeniswezen voor volwassenen, exclusief vreemdelingenbewaring en uitzetcentra.²

Alleen rechters mogen in Nederland een detentiestraf opleggen. Zijn het daarom rechters geweest die deze dure manier van straffen zo populair hebben gemaakt? Over de rol van de rechter bij het opleggen van straffen is verrassend weinig bekend. In zijn inaugurele rede sprak de Amsterdamse criminoloog Henk Elffers vorig jaar nog zijn verbazing hier over uit.³ “Het komt mij voor dat de empirische strafrechtwetenschappen het zich moeten aantrekken dat we onvoldoende zicht hebben op de vraag of er al dan niet strenger wordt gestraft”, stelde Elffers bij die gelegenheid.

Hoewel het uiteindelijk rechters zijn die detentie opleggen, hebben zij de ontwikkeling van het aantal gedetineerden niet geheel in de hand. Vaak is te horen dat de criminaliteit is verhard. Voor ernstiger misdrijven staan zwaardere straffen. In dat geval is het de criminaliteit en niet de rechter die de trend van meer opsluiten bepaalt. Ook kan het aantal strafzaken dat de rechter voor zich krijgt zijn gestegen – of dat nu komt door een stijging in de criminaliteit, steviger optreden van de politie of vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie. Het aantal gedetineerden is dan gestegen doordat rechters meer zaken afdoen en niet doordat rechters nu anders oordelen dan 25 jaar geleden. Het is dus een empirische vraag hoe groot de rol van de rechter is geweest. In buurlanden levert onderzoek naar de rol van de rechter sterk verschillende resultaten op. Entorf en Spengler concluderen dat in Duitsland niet de rechter maar het Openbaar Ministerie grotendeels bepaalt wie wel en wie niet in de cel terechtkomt.⁴ Millie et al. stellen dat het in Engeland en Wales juist de rechter is geweest die het aantal gedetineerden in die regio heeft opgejaagd.⁵

In dit artikel gaan we in op de rol van de rechter bij de veranderingen in het aantal opgelegde detentiejaren in Nederland de afgelopen 25 jaar.⁶ Dat is een actuele vraag, omdat de groei in het aantal gedetineerden na 2005 volkomen onverwacht is omgezet in een daling. De laatste drie jaar is het aantal gedetineerden plotseling met 20 procent afgenomen – tot verrassing van rechters, onderzoekers en het gevangeniswezen zelf.⁷ Verschillende gevangenissen moeten sluiten of inkrimpen. Als rechters eerst zwaarder zijn gaan straffen, zijn ze de laatste jaren dan plotseling lichter gaan straffen? Of heeft de recente breuk in de trend van meer opsluiten soms ook te maken met het aantal en soort zaken die rechters afdoen?

 
Aanpak

In onze analyse van het gebruik van vrijheidstraffen is het aantal door de rechter opgelegde detentiejaren het uitgangspunt en niet het aantal gedetineerden. Het aantal opgelegde detentiejaren is een betere maatstaf, omdat de ene verdachte bijvoorbeeld een half jaar straf krijgt en de andere een jaar. Wij rekenen dan met anderhalf opgelegde detentiejaren en niet met twee gevangenen.⁸ De vraag is dus in hoeverre ontwikkelingen in het aantal door de rechter opgelegde detentiejaren zijn toe te schrijven aan het aantal en soort afgedane strafzaken, dan wel aan de straftoemeting. De straftoemeting geeft aan hoeveel celdagen de rechter gemiddeld over alle afgedane strafzaken oplegt. Bijvoorbeeld: in 2007 was de gemiddelde kans op een vrijheidsstraf voor een door de rechter afgedane strafzaak 20 procent; de gemiddelde duur van een vrijheidsstraf was 163 dagen. De straftoemeting was daarmee 32 dagen (20 procent van 163). De straftoemeting is dus een indicator voor de mate waarin de rechter gebruik maakt van vrijheidstraffen. De straftoemeting wordt zwaarder als de rechter vaker dan voorheen voor een vrijheidsstraf kiest en als de rechter voor langere vrijheidsstraffen kiest. We kijken naar de combinatie van de kans op en duur van vrijheidstraffen en niet naar beide factoren afzonderlijk, omdat het product van beiden de behoefte aan celcapaciteit bepaalt. Rechters kunnen bijvoorbeeld een veelpleger meerdere keren een korte vrijheidsstraf opleggen in plaats van eenmalig een lange vrijheidsstraf. Twee maal een straf van één maand is in termen van celcapaciteit hetzelfde als één straf van twee maanden.

 
Ontwikkeling opgelegde detentiejaren

Figuur 1 geeft een overzicht van de ontwikkeling in het jaarlijkse aantal opgelegde detentiejaren de afgelopen 25 jaar.⁹ Terwijl de rechter nu ongeveer evenveel detentiejaren oplegt voor vermogensdelicten als 25 jaar geleden, is het aantal opgelegde detentiejaren voor geweld- en Opiumwetzaken sterk toegenomen. In totaal legde de rechter in 2007 ruim 17.000 keer een vrijheidsstraf op. Dit resulteerde in bijna 8.000 detentiejaren. Gemiddeld genomen duurde een vrijheidsstraf dus bijna een half jaar.

Na een bijna continue stijging van het aantal opgelegde detentiejaren tot en met 2004 laat figuur 1 de spectaculaire val hierin gedurende de laatste jaren zien. Gezien deze plotselinge ommekeer, is de vraag in dit artikel niet alleen wat de invloed van de rechter is geweest op de trend van meer opsluiten, maar ook welke hand rechters hebben gehad in de daling na 2004. Zoals hierboven gesteld is de ontwikkeling in het aantal opgelegde detentiejaren het resultaat van veranderingen in het aantal en de zwaarte van afgedane zaken en van veranderingen in de straffen die worden opgelegd, de straftoemeting. Voor het verklaren van de ontwikkelingen in figuur 1 kijken we eerst naar veranderingen in de straftoemeting. Daarna gaan we na hoe de invloed van de straftoemeting zich verhoudt tot de invloed van het aantal en soort afgedane zaken.

 
Gemiddelde vrijheidsstraf zwaarder door groter aandeel geweld- en Opiumwetzaken

Gezien de stijging in het aantal opgelegde detentiejaren en de daling die daarop volgt, lijkt de rechter eerst zwaarder en daarna lichter te zijn gaan straffen. Maar zoals figuur 1 al laat zien, is ook het soort zaken dat voor de rechter is gekomen veranderd. Nu zijn drie van de tien afgedane strafzaken een Opiumwet- of geweldsdelict. In 1982 was dat nog één op de tien. Dat kan veel uitmaken, omdat voor deze delicten relatief zware straffen gelden. Misschien is de rechter niet anders gaan oordelen, maar is alleen de zwaarte van afgedane zaken veranderd.

We kunnen op een eenvoudige manier rekening houden met de invloed van veranderingen in het soort door de rechter afgedane zaken op het gebruik van vrijheidsstraffen. Het aantal opgelegde detentiedagen per zaak is uit te splitsen naar tien verschillende typen delicten, van eenvoudige diefstal tot vernieling.¹⁰ Door het aandeel van elk delict in het totaal aantal door de rechter afgedane zaken constant te houden, kunnen we bepalen hoeveel dagen vrijheidsstraf de rechter gemiddeld op zou leggen als het type afgedane strafzaken niet zou zijn veranderd (zie de appendix voor verdere uitwerking van de gebruikte methode). Om een voorbeeld te geven: we gaan er vanuit dat het aandeel geweldszaken in het totaal aantal afgedane zaken in jaren 1982-2007 zeven procent is gebleven, terwijl in feite het aandeel geweld naar 16 procent is gestegen.

Figuur 2 laat het resultaat van deze exercitie zien. De doorgetrokken lijn geeft het gemiddeld aantal opgelegde detentiedagen per afgedane zaak weer. Deze lijn geeft de indruk dat de rechter tot 2004 flink zwaarder is gaan straffen. In 1982 legde de rechter per afgedane zaak gemiddeld 18 detentiedagen op; in 2004 ging het om 45 dagen, meer dan dubbel zo veel. De gestreepte lijn geeft het gemiddeld aantal opgelegde detentiedagen per zaak weer als het aandeel van elk van de tien delictsoorten in het totaal aantal afgedane strafzaken niet zou zijn veranderd. Deze lijn laat zien dat het met dat zwaarder straffen door de rechter wel meevalt. De stijging in het gemiddeld aantal opgelegde detentiedagen in de jaren 1982-2004 is meer dan de helft kleiner wanneer we rekening houden met een verandering in het soort afgedane zaken. En als al sprake is van zwaarder straffen, dan is dat vooral beperkt tot midden jaren negentig. Daarna lijkt de straftoemeting geen opwaarts effect op de celbehoefte meer te hebben gehad. De laatste 15 jaar is eerder sprake van minder dan van meer gebruik van vrijheidsstraffen door rechters.

De gestreepte lijn in figuur 2 is overigens geen perfecte indicator van het gebruik van vrijheidsstraffen door de rechter. Het uitsplitsen van vrijheidsstraffen naar tien verschillende typen delicten biedt maar beperkt soelaas. Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat de gemiddelde bedreigingszaak nu zwaarder dan in de jaren tachtig. Het aantal opgelegde detentiedagen per zaak loopt dan op, terwijl de rechter niet anders is gaan oordelen. Of de rechter in exact dezelfde zaak nu anders zou oordelen dan 25 jaar geleden weten we niet.¹¹ Wel weten we nu dat het wel meevalt met een groter gebruik van vrijheidsstraffen door rechters, zeker de laatste 15 jaar.

 
Vooral verandering in aantal en soort zaken belangrijk

Figuur 3 laat in drie scenario’s zien wat de invloed is geweest op het gebruik van vrijheidstraffen van het aantal en type door de rechter afgedane zaken en de gemiddeld opgelegde straf per type delict.¹² Het eerste scenario, de gestreepte lijn, geeft de ontwikkeling weer in het aantal opgelegde detentiejaren als alleen het aantal door de rechter afgedane strafzaken zou zijn veranderd. Dit is een wereld waarin het soort zaken dat de rechter afdoet niet verandert en waarin ook de gemiddelde straftoemeting constant blijft. Groei in het aantal zaken heeft een opstuwend effect in de jaren negentig en een groot, eenmalig effect in 2003. De in 2003 tussen Rijk en politiekorpsen afgesloten prestatieconvenanten zijn hiervoor de enige logische verklaring. Afspraken over een groter aantal te leveren strafzaken waren daar een belangrijk onderdeel van. Daar staat tegenover dat de groei van het aantal zaken de laatste jaren is beperkt door de honderd-procent-controles van bepaalde passagiersvluchten die op Schiphol arriveren. Ten eerste perkte de afschrikwekkende werking hiervan de stroom Opiumwetzaken na 2002 in. Ten tweede werden in zaken waarbij slechts een gering gewicht aan opiaten werd aangetroffen, geen vervolging ingezet. Door daarnaast (verslaafde) veelplegers voor langere tijd in specifieke inrichtingen te plaatsen daalde na 2002 het aantal vermogenszaken en de in deze zaken opgelegde gevangenisstraffen en hechtenissen.¹³

In het tweede scenario laten we tegelijk met het aantal zaken ook het soort afgedane strafzaken variëren. De gemiddelde straftoemeting houden we constant. Verandering in het soort afgedane zaken heeft een geleidelijk maar stevig opstuwend effect gehad op het aantal opgelegde detentiejaren. Het totale effect er van is uiteindelijk ongeveer even groot als de groei in het aantal zaken.

In het derde en laatste scenario laten we ook de gemiddelde straftoemeting variëren. Het verschil tussen het tweede en derde scenario laat het gevolg zien van veranderingen in het gemiddeld aantal opgelegde detentiedagen per zaak. Tot midden jaren negentig en tussen 2000 en 2002 had deze maatstaf voor het gebruik van vrijheidsstraffen door rechters een opdrijvend effect. Als achter deze stijgingen strenger straffen van rechters zit, dan lijkt dat beperkt tot deze twee perioden.

Kortom, het aantal en type zaken dat het Openbaar Ministerie voor de rechter laat komen heeft een veel grotere invloed gehad op de trend van meer opsluiten dan het oordeel van de rechter.¹⁴ De groei van het aantal zaken en het gegroeide aandeel geweld- en Opiumwetzaken daarin verklaren samen driekwart van de stijging in het aantal opgelegde detentiejaren in de periode 1982-2004.

 
Minder opsluiten vooral door minder zware straffen voor geweld

Na 2004 daalt opeens de celbehoefte. Rechters leggen in twee jaar tijd een kwart minder detentiejaren op (het aantal gedetineerden begint een jaar later ook te dalen, van 17.600 in 2005 naar 14.500 in 2007). Figuur 3 laat zien dat deze afname voornamelijk het gevolg is van een forse daling in de gemiddelde straftoemeting – en niet van een verandering in het aantal of type door de rechter afgedane zaken. Als het gebruik van vrijheidsstraffen niet zou zijn veranderd, dan zou het aantal opgelegde detentiejaren nu nog rond het recordniveau van 11.000 liggen.

De sterke daling in het aantal opgelegde detentiejaren na 2004 is voor bijna de helft het resultaat van een lichtere straftoemeting voor geweldszaken. De lichtere straftoemeting voor Opiumwetzaken en vermogensdelicten verklaren ieder bijna een kwart. Tabel 1 geeft een overzicht van het belang van de verschillende verklaringen voor de daling.

Het gemiddeld aantal detentiedagen dat de rechter oplegt per afgedane zaak neemt vooral af voor Opiumwet- en geweldsdelicten. De oorzaken hiervan verschillen. Voor Opiumwetdelicten lijkt een belangrijke oorzaak de wijziging in het rekwireerbeleid van het Openbaar Ministerie in 2002. Op Schiphol aangehouden drugskoeriers werden in de periode 2002 tot mei 2007 voor de politierechter gebracht in plaats van de meervoudige kamer. De politierechter mag maximaal één jaar vrijheidsstraf opleggen. De grotere rol van de politierechter heeft geleid tot een forse afname in het gemiddeld aantal opgelegde detentiedagen voor een Opiumwetzaak.

Voor geweld lijkt de oorzaak van het afgenomen gebruik van vrijheidsstraffen te liggen in een daling van de gemiddelde ernst van het delict. De afname van 300 tot 260 gemiddeld aantal opgelegde detentiedagen voor geweld in de jaren 2004-2007 heeft geen andere voor de hand liggende verklaring. De sterke stijging van het aantal geweldszaken van de laatste jaren zou de afname in de gemiddelde ernst kunnen verklaren. De toegenomen aandacht voor geweld gecombineerd met de druk op de politie om meer zaken door te sturen leveren in dat geval relatief veel lichte zaken op.¹⁵ De relatief sterke stijging van het aantal bedreigingen dat voor de rechter komt is hiermee in overeenstemming.

De kans op een vrijheidsstraf neemt voor alle delicten af, maar de daling is het sterkst voor vermogensdelicten en geweld. Het vervangen van (relatief korte) vrijheidsstraffen voor taakstraffen kan hierbij een belangrijke rol hebben gespeeld, omdat de groei in het aantal taakstraffen of ISD-maatregelen vooral te zien is bij vermogensdelicten en geweld. In eerste instantie kwamen taakstraffen vooral in de plaats van boetes en voorwaardelijke straffen. De laatste jaren zouden rechters ook taakstraffen opleggen voor delicten waar vroeger een vrijheidsstraf zou zijn opgelegd.¹⁶ Wat hier meespeelt is dat sinds 2001 taakstraffen ook bij verstek kunnen worden opgelegd.

Figuur 4 laat zien dat het aantal vrijspraken de laatste jaren sterk is gestegen. In de periode 2002-2007 gaat het om een stijging van niet minder dan 80 procent. Het merendeel van deze extra vrijspraken betreft geweldszaken. Enkele genoemde oorzaken zijn kwaliteitsverlies binnen het recherchewerk van de politie en een groei in het aantal ontkennende verdachten waardoor het belang van technisch bewijs toeneemt, soms gecombineerd met een sterkere gespitstheid van advocaten op lacunes in de bewijsvoering.¹⁷ Ook wordt een kritischer houding van rechters genoemd na de fouten die door politie en Openbaar Ministerie zijn gemaakt bij onder andere de Schiedammer Parkmoord en de Puttense moordzaak. Omdat het om een relatief klein aantal zaken gaat, blijft de invloed hiervan op het aantal opgelegde detentiejaren beperkt.¹⁸

 
Conclusie

Toename van het aantal strafzaken en het aandeel geweld- en Opiumwetzaken daarin zijn belangrijker verklaringen voor het toegenomen aantal opgelegde detentiejaren dan harder straffen door de rechter. Samen verklaren het aantal en soort door de rechter afgedane strafzaken driekwart van de stijging in het aantal opgelegde detentiejaren in de periode 1982-2004. In het verlengde hiervan kunnen we concluderen dat de stijging in het aantal gedetineerden in Nederland maar beperkt te maken heeft met harder straffen door de rechter.

De daling in het aantal opgelegde detentiejaren na 2004 komt op het conto van een lagere gemiddelde straftoemeting, vooral voor geweldsdelicten. De daling is niet goed te verklaren uit een afname in het aantal afgedane zaken of een verandering in het soort afgedane strafzaken. Mogelijke oorzaken zijn de opkomst van de taakstraf als alternatief voor de vrijheidsstraf en een daling van de gemiddelde ernst van geweldszaken. Dit laatste heeft mogelijkerwijs te maken met een toevloed van relatief lichte geweldszaken na het afsluiten van de prestatieconvenanten tussen politiekorpsen en Rijk in 2003.

Of de celbehoefte de komende jaren verder zal dalen, hangt in belangrijke mate van twee ontwikkelingen af. Allereerst kan verdere groei in het opleggen van alternatieve straffen zoals de taakstraf de daling in het aantal opgelegde detentiejaren versterken. Het is niet duidelijk of de grens hierin al is bereikt. De invloed hiervan wordt overigens beperkt door het feit dat een niet onaanzienlijk deel van de taakstraffen mislukt. Verdachten moet dan alsnog een vrijheidsstraf uitzitten. Problemen in de uitvoering van taakstraffen kunnen overigens voor rechters weer reden zijn om voorzichtiger te zijn met het opleggen van alternatieve straffen.

Tegenover het drukkende effect dat uitgaat van alternatieve straffen staat het mogelijk opstuwende effect van een verdere groei in het aandeel geweld- en Opiumwetzaken. Ondanks de daling in de totale geregistreerde criminaliteit daalt de geregistreerde geweldscriminaliteit nauwelijks. Het aantal Opiumwetdelicten daalt wel, maar of deze daling doorzet is sterk afhankelijk van het gevoerde beleid. De succesvolle honderd-procent-controles op Schiphol hebben ertoe geleid dat op vluchten met deze controles het aantal aanhoudingen is gedaald. Verplaatsing van deze controles naar andere vluchten zou weer kunnen leiden tot een (tijdelijke) opleving van het aantal Opiumwetdelicten. Bovendien worden drugskoeriers die zijn aangehouden op Schiphol vanaf mei 2007 weer als vanouds voor de meervoudige kamer voorgeleid in plaats van de politierechter, hetgeen tot langere straffen kan leiden. Of de trendbreuk in de celbehoefte na decennia van stijging doorzet, is dus allesbehalve zeker.¹⁹

Ben Vollaard is werkzaam bij onderzoeksinstituut TILEC van de Universiteit van Tilburg; Debora Moolenaar bij het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie.

Dit artikel is verschenen in NJB 2009/19.

 
Appendix

De decompositieanalyse is als volgt uitgevoerd:

De verandering in de straftoemeting (combinatie van strafduur en strafkans) is gelijk aan de verandering in de straftoemeting per delictcategorie plus de verandering als gevolg van een andere samenstelling strafzaken:

De verandering in het aantal detentiejaren is gelijk aan de verandering in het aantal zaken plus verandering in de straftoemeting per delictcategorie plus de verandering als gevolg van een andere samenstelling strafzaken:

 

{ 0 reacties }