Waarom het voorstel-Halsema superieur is

In zijn bijdrage Waarom het wetsvoorstel-Halsema tekortschiet bepleit G. van der Schyff een curieus alternatief voor het thans in eerste lezing aangenomen voorstel-Halsema om rechterlijke toetsing van de wet in formele zin aan een aantal met name genoemde (klassieke) grondrechten in de Grondwet mogelijk te maken. De auteur meent dat het voorstel niet zeer veel toevoegt aan de bescherming die al via artikel 94 Gw geboden wordt door mensenrechtenverdragen, die zich volgens hem bovendien beter lenen als toetsingsmaatstaf voor de rechter dan de klassieke grondrechten in de Grondwet. Als voordeel van toetsing aan het EVRM boven toetsing aan de Grondwet noemt Van der Schyff met name het feit dat nationale rechters zich in het eerste geval kunnen en moeten richten op de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, waardoor zij ‘niet aan hun lot overgelaten’ worden. De auteur ziet meer heil in een in de Grondwet op te nemen ‘interpretatierichtsnoer’ voor de rechter: deze moet bepalingen van mensenrechtenverdragen die minder bescherming bieden dan grondrechtelijke bepalingen van de Grondwet, zo mogelijk uitleggen in het licht van deze verdergaande grondrechtelijke bepalingen. ‘Daardoor kan de rechter zich richten op de beginselen die door de Grondwet worden beschermd en deze toevoegen aan ons begrip van bijvoorbeeld het EVRM, zonder dat de Grondwet als zodanig wordt toegepast.’ Het gaat de auteur dus niet om verdragsconforme interpretatie van de Grondwet, maar om grondwetsconforme interpretatie van verdragen.

Maar waarom deze gekunstelde constructie? Het argument dat de Nederlandse rechter bij toetsing aan het EVRM houvast vindt in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, verliest hier zijn betekenis, want het Hof legt – zoals Van der Schyff elders in zijn artikel terecht signaleert – het EVRM verdragsautonoom uit en dus niet conform de door Van der Schyff bepleite inkleuring door de Nederlandse Grondwet. Bovendien is zijn voorstel in strijd met het monistisch stelsel dat ten grondslag ligt aan de artikelen 93 en 94 Gw. Verdragen maken als zodanig, dus in hun volkenrechtelijke hoedanigheid, deel uit van het binnen het Koninkrijk der Nederlanden geldende recht. Er is geen verschil tussen de volkenrechtelijke betekenis die een verdrag voor het Koninkrijk heeft en de betekenis die aan dit verdrag toekomt in de interne rechtsorde van het Koninkrijk.¹ Blijkens de rechtspraak van de Hoge Raad is het dan ook niet toegestaan om eerst aan een bepaling van het EVRM een verdergaande uitleg toe te kennen dan in het licht van de jurisprudentie van Europees Hof voor de Rechten van de Mens mag worden aangenomen, om vervolgens een wettelijk voorschrift wegens strijd met (deze uitleg van) de bepaling buiten toepassing te laten.² Nu kan Van der Schyff natuurlijk aanvoeren dat de door hem bepleite ‘interpretatierichtsnoer’ wijziging in deze rechtspraak zal brengen. Maar dat betekent dat het monisme ten aanzien van enkele bepalingen van mensenrechtenverdragen anders werkt (zo niet een soort dualisme introduceert) dan ten aanzien van het overige verdragsrecht.

Er doen zich meer ongerijmdheden voor. Terwijl Van der Schyff bedenkingen lijkt te hebben tegen (directe) toetsing van de wet aan klassieke grondrechten in de Grondwet, gaan in zijn voorstel sommige van deze grondrechten delen in de voorrang die in het Koninkrijk der Nederlanden toekomt aan een ieder verbindend verdragsrecht. Het gevolg is dat (indirect) ook bepalingen van de Grondwet zelf getoetst kunnen gaan worden aan deze grondrechten. Dit kan tot onvoorziene problemen leiden. Wanneer de Nederlandse rechter thans zou moeten oordelen over de vraag of de grondwetsbepalingen inzake het erfelijk koningschap in strijd zijn met artikel 1 Gw (gelijkheidsbeginsel) en artikel 3 Gw (‘Alle Nederlanders zijn op gelijke voet in openbare dienst benoembaar’), kan hij het probleem gemakkelijk oplossen door deze bepalingen aan te merken als een lex specialis ten opzichte van de artikelen 1 en 3. Maar ik zou wel eens willen zien hoe hij zich hieruit redt in het voorstel-Van der Schyff.

Het voorstel zet ook de verhouding tussen het Statuut voor het Koninkrijk en de Grondwet op zijn kop. Het Statuut is van hogere orde dan de Grondwet. Maar aangezien het Statuut ingevolge artikel 94 Gw (te lezen in verband met de artikelen 3 en 5 Stat.) geen toepassing vindt indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen³, heeft de door Van der Schyff bepleite ‘interpretatierichtsnoer’ als consequentie dat sommige bepalingen van de Grondwet (indirect) voorrang krijgen op het Statuut. Dit is in strijd met artikel 5 lid 2 van het Statuut: ‘De Grondwet neemt de bepalingen van het Statuut in acht.’⁴

Daarentegen is het voorstel-Halsema een toonbeeld van constitutionele eenvoud en consistentie. De formulering sluit naadloos aan bij artikel 94 Gw. Het voorstel herstelt ten aanzien van de grondwetsbepalingen waar het betrekking op heeft, de hoofdregel dat de rechter bevoegd is lager aan hoger recht te toetsen. De rechter kan rechtstreeks toetsen of de toepassing van een wet in formele zin zich met deze bepalingen verdraagt, zonder dat hij de betekenis van inhoudelijk verwante bepalingen van mensenrechtenverdragen geweld moet aandoen door hieraan een nationaal getinte uitleg toe te schrijven. Het voorstel-Halsema maakt terecht geen onderscheid tussen grondrechten die inhoudelijk gezien wel en niet iets toevoegen aan de bescherming die al geboden wordt door mensenrechtenverdragen. Dit onderscheid is niet scherp te maken en bovendien aan verandering onderhevig, afhankelijk van de wijze waarop enerzijds de betekenis van deze grondrechten en anderzijds de betekenis van de verdragsrechtelijk gegarandeerde mensenrechten in de loop van de tijd evolueert. Last but not least: het voorstel-Halsema maakt ten aanzien van een aantal grondwetsbepalingen een einde aan een merkwaardige paradox in het Nederlands staatsrecht. Dit is de paradox dat dezelfde grondwetsbepaling twee verschillende betekenissen kan hebben, namelijk de betekenis die naar voren komt wanneer we kijken naar wetten die door de formele wetgever kennelijk verenigbaar met de bepaling worden geacht, en de betekenis die naar voren komt wanneer we kijken naar jurisprudentie waarin publiekrechtelijke besluiten van lagere rang dan de wet in formele zin aan deze bepaling worden getoetst.

Mr. drs. J.W.A. Fleuren is universitair hoofddocent Inleiding tot de rechtswetenschap aan de Radboud Universiteit Nijmegen en rechter-plaatsvervanger in de Rechtbank Zutphen.

Deze reactie is verschenen in NJB 2009/40.

{ 1 reactie }