Valse start voor de kernontwapening

Vrijwel geruisloos liep op 5 december 2009 het Strategic Arms Reduction Treaty (START) uit 1991 af. Het verdrag, dat op 5 december 1994 van kracht was geworden, had een geldigheidsduur van 15 jaar. Tot voor kort hielden president Obama en Medvedev nog publiekelijk vast aan de gedachte dat er een opvolger voor START zou zijn voordat de looptijd van het huidige verdrag zou verstrijken. Dat zou qua timing een mooi resultaat zijn geweest voor Obama, die immers zijn Nobelprijs voor de Vrede mede te danken heeft aan zijn expliciete uitspraken over een kernwapenvrije wereld. De afgelopen weken bleef het echter akelig stil rond een opvolger van START, en was al wel duidelijk dat de VS en Rusland zich niet (meer) door een deadline zouden laten leiden. Op 4 december 2009 werd in een uiterst korte gezamenlijke verklaring van Obama en Medvedev gesteld:

“Recognizing our mutual determination to support strategic stability between the [US] and [Russia], we express our commitment, as a matter of principle, to continue to work together in the spirit of the START Treaty following its expiration, as well as our firm intention to ensure that a new treaty on strategic nuclear arms enter into force at the earliest possible date”.¹

Een valse start voor de hernieuwde concentratie op kernontwapening mogen we dit toch wel noemen. START wordt, zo is duidelijk, niet in stand gelaten (in principe was het mogelijk geweest om het verdrag te laten doorlopen na ommekomst van de 15 jaar termijn) en zuinigjes wordt verklaard dat er een ‘firm intention’ bestaat zo snel mogelijk een nieuw verdrag in werking te laten treden. Het verdrag van 1991 was de laatste van de – in de Koude Oorlog wortelende – strategische kernwapenakkoorden die de nucleaire wapenwedloop tussen de VS en Rusland hielpen beteugelen, of althans de juridisch bindende bevestiging van die beteugeling inhielden. Hoewel de aantallen strategische kernwapens allang beneden de grenzen van START liggen, eindigen met het aflopen van START ook de internationale toezicht- en controlemechanismen die onder dat verdrag van kracht waren. Zo moesten functionarissen van de VS de fabriek voor machinebouw in de Russische stad Votkinsk verlaten, waar zij jarenlang als officiële waarnemers het assemblageproces van de draagraketten voor de Russische kernwapens volgden.

Het is wel duidelijk dat de reden voor het uitstellen van de opvolger voor START mede is gelegen in sterke bezwaren van binnenlandse politieke tegenstanders van Obama. In een tijd waar de VS zich militair heeft gecommitteerd aan een groot aantal conflicten al dan niet in het kader van de internationale bestrijding van terrorisme, waar het nucleaire non-proliferatie regime ernstig onder druk staat en waar nieuwe de facto kernwapenstaten dreigen te ontstaan, is het investeren in kernontwapening voor velen niet de eerste zorg. Daar komt bij dat Rusland de ‘offensieve’ strategische kernontwapening het liefst aan ‘defensieve’ ontwapening wil koppelen, zodat afspraken over het omstreden raketschild in Europa onderdeel worden van de ‘package’. De VS wijzen die koppeling resoluut van de hand, iets wat na de Amerikaanse opzegging van het ABM verdrag, dat het ontwerpen en operationeel maken van dergelijke systemen verbood, geen verwondering wekt. Wanneer er een opvolger voor START gereed zal zijn is nog niet duidelijk. Veel tijd is al gaan zitten in het onderhandelen over de limieten voor de kernkoppen en draagsystemen. Naar verluidt is het werk op het punt van (nieuwe) toezicht- en controlemechanismen pas recent serieus begonnen.

Op zichzelf vormt het ontbreken van verdragen nog geen groot probleem. Op het terrein van de kernwapenbeheersing zijn er wel vaker afspraken via ‘politieke’ verklaringen tot stand gekomen, al dan niet gezamenlijk of onderling afgestemd. Echter, politieke verklaringen kunnen in principe zonder meer weer worden ingetrokken; politieke belofte maakt (enkel) politieke schuld. Wil een (eenzijdige) verklaring van een Staat juridische verplichtingen in het leven roepen dan moet deze verklaring duidelijk en specifiek zijn. De intentie van de betrokken Staat om juridisch gebonden te zijn moet kenbaar zijn; de juridische grondslag is de goede trouw. Deze brengt ook mee dat andere Staten mogen vertrouwen op de naleving van de inhoud van de verklaring en dat deze niet willekeurig weer mag worden ingetrokken. De tekst van de verklaring, samen met de context en de omstandigheden waarin deze werd geformuleerd, zijn daarbij in de eerste plaats van belang.²

Als deze criteria worden toegepast op de verklaring over START van 4 december dan valt eenvoudig te constateren dat van duidelijkheid en gerichtheid geen sprake is. Hoe moeten de woorden ‘as a matter of principle’, ‘to work in the spirit’, ‘firm intention’ en ‘at the earliest possible date’ worden uitgelegd? Ze wijzen vooral op voorzichtigheid en een neiging zich niet werkelijk ergens op vast te willen leggen. Een intentie om concrete maatregelen te gaan nemen vormt zelf nog geen concrete maatregel. De relevante context is kennelijk de ‘mutual determination to support strategic stability’ van de VS en Rusland. Voor het ondersteunen van strategische stabiliteit door kernontwapening is een juridisch bindend akkoord echter niet noodzakelijk.³ De omstandigheden waaronder de verklaring tot stand is gekomen, aan de vooravond van het aflopen van het verdrag, wijzen op haast en ‘alle opties open houden’. Ook is interessant wat er niet in de verklaring staat: er is geen verwijzing opgenomen naar de uitspraken van de beide presidenten uit hun ontmoetingen in juni en juli 2009. Ter gelegenheid van de ontmoeting in juli is in een ‘joint understanding’ over de opvolger van START overeengekomen dat de VS en Rusland hun arsenalen zullen terugbrengen tot tussen de 1500 en 1675 kernkoppen elk en tevens dat de draagsystemen – zware bommenwerpers, onderzeeërs en intercontinentale ballistische raketten – worden teruggebracht tot een limiet van tussen de 500 en 1100 voor elk van beide staten.⁴ Ook al ontbreekt een duidelijke indicatie van de tijdspanne waarbinnen een en ander gerealiseerd zou moeten worden (‘at an early date’), het ontbreken van enige referentie aan deze ‘joint understanding’ in de verklaring van 4 december roept toch de vraag op hoe deze zich tot elkaar verhouden en of ook op dit punt (als)nog een slag om de arm wordt gehouden.

Hoe staat het nu in juridische zin met de strategische kernwapenbeheersing tussen de VS en Rusland, circa twintig jaar na het einde van de Koude Oorlog? In december 2001 zegde de VS eenzijdig het ABM verdrag van 1972 op en in reactie viel ook het doek voor het (omstreden) START II verdrag van 1993. Met het aflopen van START blijft enkel over het Strategic Offensive Reductions Treaty (SORT) van 2002, tevens de enige bijdrage van George W. Bush en Poetin aan de nucleaire wapenbeheersing. SORT, dat eind 2012 afloopt, werd overigens op instigatie van Rusland in de vorm van een verdrag gegoten; de VS gaf eigenlijk de voorkeur aan een eenzijdig besluit. Obama heeft in zijn – nu al beroemde – uitspraken van begin april 2009, zoals bevestigd in de ‘joint understanding’, benadrukt dat er een juridisch bindende opvolger van START zal komen, met een nieuwe en controleerbare vermindering van de strategische offensieve arsenalen.⁵ Het is op zichzelf goed nieuws dat de opvolger op START wordt gemodelleerd, ook al is dat verdrag oneindig veel complexer dan SORT. De laatste voorziet niet in eigen toezicht- of controlemechanismen noch in ‘harde’ limieten. SORT heeft ook enkel betrekking op actief opgestelde kernkoppen, niet op draagsystemen en zegt niets over vernietiging van kernwapens. Op die punten is dus tamelijk eenvoudig winst te boeken met de opvolger van START. Kan hetzelfde worden gezegd van de thans voorgestelde limieten? Die lijken wellicht indrukwekkend, maar wat betreft de kernkoppen is ten opzichte van de ondergrens van SORT – tussen de 1700 en 2200 kernkoppen eind 2012 – sprake van een tamelijk gering verschil. Wat betreft de draagsystemen geldt dat onder START, eenvoudig gezegd, theoretische in plaats van werkelijke aantallen werden ‘geteld’. De VS heeft volgens de op START gebaseerde telling 5916 kernkoppen op 1188 draagsystemen terwijl er ‘in werkelijkheid’ ongeveer 2200 kernkoppen op ongeveer 850 draagsystemen zijn.⁶ De werkelijke aantallen liggen dus al veel dichter bij de nieuw voorgestelde plafonds. Een baanbrekend verdrag zal het nieuwe START niet worden.

Er wordt veel verwacht van de nieuwe president van de VS, die leiderschap in het terugdringen van het aantal kernwapens in de wereld heeft beloofd en de gedachte aan een kernwapenvrije wereld koestert. Na de inspirerende woorden is het intussen hoog tijd voor concrete daden. Dit zal ongetwijfeld ook de insteek zijn van een groot aantal landen op de naderende Toetsingsconferentie van het Non Proliferatie Verdrag in mei 2010. Hoewel de politiek zich bepaald niet onbetuigd heeft gelaten, valt er in juridische zin nog heel wat in te halen.

Guido den Dekker is universitair docent en onderzoeker bij de Afdeling Internationaal, Europees, Sociaal en Economisch Publiekrecht van de Universiteit Utrecht.

Bron afbeelding: der_makabere

{ 0 reacties }