Het staatsrecht in de politiek

Staatsrecht is een raar soort recht, dat in veel regels willekeurig en historisch toevallig oogt. Veel Kamerleden malen er dan ook niet meer om. Maar als staatsrecht vastigheid ontbeert en speelbal wordt van subjectieve meningen is het niets meer waard. Terwijl democratische politiek zonder de hevel van het staatsrecht machteloos is.

Raar recht

Het staatsrecht is een raar soort recht. Menige regel oogt willekeurig, historisch toevallig. Het erfelijk koningschap van de Oranjes; de ‘Gentleman Usher of the Black Rod’ die met een tik van zijn stok en de woorden ‘I am the law in this place. You shall not pass’ in het Britse Hogerhuis politieagenten tegenhoudt die daar iemand wilden arresteren; Kamerleden die allen bevestigen dat de regering toch ‘met één mond spreekt’, terwijl ieder kan horen dat dat niet het geval is. Als student al stoorde mij dit, in vergelijking met het burgerlijk recht, willekeurig en detaillistisch karakter van het staatsrecht. Toen ik in dat vak mijn laatste tentamen moest afleggen, liep dat helemaal mis. Professor Rijpperda Wierdsma stelde mij vragen die ik zo pietluttig vond dat ik, ook als ik het antwoord erop wist, steevast zei: ‘Dat staat in de wet.’ Als hij dan vroeg: ‘Wat staat daar dan?’, antwoordde ik: ‘Dat zou ik moeten opzoeken.’ Toen hij de bul uitreikte en het judicium uitsprak, bromde de hoogleraar dat de prestaties op het gebied van staatsrecht daar ‘ver beneden’ lagen. Later in dit verhaal zal duidelijk worden dat ik met mijn koppigheid wel iets gezien had, maar uiteindelijk toch ongelijk had.

Verwaarlozing

Doordat het staatsrecht ‘raar’ is, oogt ook het bedrijf van de politici, dat zich binnen het kader daarvan voltrekt, raar. Het is een ‘vertoning’, zoals Kamerleden bij de val van Balkenende II uitriepen in de gratis zendtijd die de nacht van Ayaan ze bood. Begrijpelijk is dat dit staatsrecht, waarmee je je publiekelijk niet overtuigend kunt vertonen, allengs verwaarloosd werd en aan gezag heeft ingeboet. Het oogt als een rariteit, niet meer van deze tijd. In de universitaire studie is er veel aandacht voor bestuursrecht en grondrechten, maar weinig voor het constitutionele recht. Bij veel ambtsdragers laten respect ervoor en kennis en begrip ervan te wensen over. Toen fractievoorzitter Arie Slob in een reactie op een hem onwelgevallig advies van de Raad van State dit Hoge College van Staat terug in zijn hok joeg had hij staatsrechtelijk geen poot om op te staan. Kamerleden dichten zonder blikken of blozen ministers bevoegdheden toe die ze niet hebben: ‘U gaat toch over het spoor.’ Toen minister Ter Horst in de kwestie van het afluisteren van een Telegraaf-journaliste door de rechter werd gecorrigeerd, bleef zij volhouden dat haar beslissing de juiste was. Een gemiste kans om te laten zien dat gezag zich door ander gezag laat gezeggen. Toen het kabinet naarstig zocht naar een reactie op het rapport-Davids kreeg aanvankelijk de vraag tot welke punten en hoever de verplichting tot antwoorden zich uitstrekte geen aandacht. De assumptie was dat het, net als bij het maken van het rapport, om waarheid in volle omvang zou gaan. Toen in de Kamer Balkenende staatsrechtelijke nuances probeerde aan te brengen, walste Femke Halsema daar overheen: ‘Schokkend. Dit is een breuk met het staatsrecht. Er staat hier geen ambt te praten, maar een persoon. Dat is toevallig ook nog dezelfde persoon als toen. Ik wil dat u een politiek oordeel geeft over uw handelwijze.’ Halsema is een van de weinige Kamerleden met hart voor en kennis van staatsrecht. Het is echter, op zijn zachtst gezegd, niet evident dat zij hier het gelijk aan haar kant had. Tekenend voor het aanzien van het staatsrecht is dat zij door niemand werd gecorrigeerd.

Opvattingen over wat staatsrechtelijk geldt, worden als een mening beschouwd, iets waar ‘discussie over mogelijk is’. Zo schrijft Mark Kranenburg: ‘Het voor premier Balkenende zo pijnlijke verwijt dat hij in de aanloop naar de besluitvorming over Irak geen of weinig leiding had gegeven, is via een interpretatie van het altijd rekbare staatsrecht opgelost.’¹ Uitspraken over wat staatsrechtelijk geldt, worden blijkbaar vaak als subjectief gezien. Men beroept zich op het staatsrecht als het uitkomt, maar vermijdt het als het onaangenaam dwingt in een richting waar men niet heen wil.

Schending en handhaving

Schending van staatsrecht gebeurt soms per ongeluk, een andere keer expres. Soms heimelijk, een andere keer openlijk, zoals wanneer een bewindspersoon daadkracht denkt te tonen door dwars tegen de regels in vol te houden. Daarbij worden opmerkelijke redeneringen gepresenteerd. ‘Er is discussie mogelijk’ wordt gezegd om de dwingendheid van rechtsregels te ontkrachten. Echter, over sommige kwesties is geen discussie mogelijk, wat geldt is zonneklaar (vergelijk iemand die stelt dat discussie mogelijk is over wie Koningin van Nederland is; leden van het Republikeins Genootschap gaan daarover discussie aan, maar betwisten niet dat volgens geldend recht thans Beatrix Koningin is). Ten aanzien van volkenrechtelijke kwesties betreffende de steun voor de Irak-oorlog beweren sommigen dat naast juridische overwegingen ook politieke gelden. Soms geldt het recht, maar soms moet dit door politieke noodzaak terzijde worden gesteld.² Juridisch is dit onzin, binnen het recht bestaat ruimte voor overwegingen van politieke noodzaak op grond waarvan in plaats van de ‘normale’ regels in deze bijzondere situatie uitzonderingsregels van toepassing zijn (zoals in geval van noodweer in het strafrecht). Minister Ter Horst loopt weg uit een vergadering van een Kamercommissie omdat zij daar niet ‘voor Piet Snot’ wenst te zitten. Sommige bewindslieden weigerden in de Kamer te verschijnen vanwege hun drukke regeerwerkzaamheden. In beide gevallen werden zij vanwege de Kamer gedwongen op hun schreden terug te keren.

Het bij de les houden van ambtsdragers door andere ambtsdragers vindt dus wel plaats. Soms doet de Kamer dat, soms de rechter, in Nederland, Straatsburg of Luxemburg. Maar wij hebben geen algemene toetsing door een constitutioneel hof. De Raad van State adviseert, maar die adviezen worden door regeringen vaker dan vroeger eenvoudig niet gevolgd. Al met al ligt handhaving van constitutioneel recht grotendeels in handen van de politici zelf, wier gedrag door dat recht wordt gereguleerd. Politici zijn gebonden door hun eed van trouw aan de Grondwet, maar die binding is rekbaar en onderhevig aan subjectieve interpretaties. Het constitutioneel recht wordt door hen voor een groot deel nageleefd, maar als het in de hitte van de politieke strijd hinderlijk wordt, blijkt de gelding ervan makkelijk te verdampen tot subjectieve meningen. Voor velen is het staatsrecht een toevallige uiterlijke last, dood hout dat waar nodig gekapt kan worden.

Waarom van levensbelang

De verwaarlozing van het ‘rare’ staatsrecht door ambtsdragers is al met al begrijpelijk, maar daarom niet minder zorgwekkend. Voor politiek handelen is immers het staatsrecht van levensbelang.

• Het verbindt dwingende consequenties aan woorden. Bij taaldaden spelen de intenties van de spreker een rol, maar als de betekenis ervan geheel van zijn subjectieve duiding afhankelijk is, zal de bindende kracht ervan jegens anderen tot nul teruglopen. Politiek is strijd met woorden die uitmondt in voor allen bindende besluiten. Naarmate de regels die deze binding constitueren worden verwaarloosd zal de politiek in vrijblijvend gebabbel vervallen.
• Staatsrechtelijke regels behoeden ambtsdragers voor hubris (overmoed). Ze dwingen hem om aspecten van zijn optreden onder ogen te zien die hij liever zou negeren.
• Regels van staatsrecht belichamen vaak de bittere ervaringswijsheid van voorgaande generaties. Wie op die regels let, kan van die wijsheid profiteren.
• Regels van staatsrecht zorgen voor de noodzakelijke zelfbinding die nodig is om je af te houden van onbesuisd zelfmutilerend gedrag. Denk aan de oververhitte persconferentie van Balkenende onmiddellijk na het uitbrengen van het rapport-Davids, nog voordat hij dit had kunnen lezen.
• Als de zeeën in de politiek hoog gaan, kunnen de soms rare regels van staatsrecht het enig overgebleven raamwerk voor samenwerking bieden.
• En ten slotte verschaffen de regels van staatsrecht de democratie ‘leverage’, de hefboomwerking waardoor uit strijd tussen tegenstanders toch macht resulteert. Democratie is traag, maar tevens een geweldige steunmachine. Het meerderheidsbesluit wordt ook gedragen door de tegenstemmers, voor zover ze democraat zijn en het staatsrecht respecteren.

Voorwaarden voor gelden

Als het staatsrecht onmisbaar is, rijst de vraag wat nodig is om het in stand te houden en wat de bijdrage van politieke ambtsdragers daaraan is. Het recht hoort tot de verschijnselen die ontologisch subjectief zijn, voor hun (voort)bestaan afhankelijk van wat menselijke subjecten denken en doen. Net als Sinterklaas, de betekenis van het woord ‘deur’ in de Nederlandse taal en de koers van de roebel. Dergelijke ontologisch subjectieve verschijnselen kunnen feitelijk vaststaan, epistemisch objectief zijn. Maar de hardheid van dergelijke culturele feiten kan snel verdampen als ieder er zijn eigen mening op na gaat houden, als de roebel in vrije val raakt en waard is wat de gek ervoor geeft. Als staatsrecht vastigheid ontbeert en speelbal wordt van subjectieve meningen is het niets meer waard. Om te gelden moet het gekend en gerespecteerd worden en niet onderhevig zijn aan subjectieve oprispingen van de dag.

Tegelijk moet het, om bij de tijd te blijven en niet te verstenen, bijgevormd en bijgesteld worden. We constateerden eerder dat de handhaving en bijstelling van staatsrecht in handen is van dezelfde politici wier gedrag en verkeer het geacht wordt te reguleren. Hoe kunnen die dat met gezag doen? Vroeger speelden bepaalde juristen/Kamerleden daarin een voorname rol. In de discussie over de staatsrechtelijke betekenis van politieke incidenten hadden ze een gezaghebbende stem in de daaruit resulterende (om)vorming van ongeschreven staatsrecht en van nieuwe interpretaties van bestaande geschreven regels. Thans zijn zulke onomstreden juridisch gezaghebbende Kamerleden er niet meer. Dat maakt het moeilijk om de discussies met een bevredigend houvast af te ronden. Men blijft hangen in meningen en ad-hocbesluiten.

Het ‘rare’, willekeurige karakter van veel regels van staatsrecht maakt voortgaande rechtsvorming extra moeilijk. Sommige regels van recht, bijvoorbeeld die over moord, hebben een eigen inhoudelijke overtuigingskracht die bij meer willekeurige regels, zoals die over rechts rijden, ontbreekt. In dat laatste geval is een positiefrechtelijk beslissende instantie nodig. De scheidsrechter heeft gelijk, ook als hij ‘t verkeerd ziet. Wanneer, zoals in de politiek, de spelers zelf scheidsrechter zijn, blijft het moeizaam zolang ze niet aan enkele bijzonder bekwamen of wijzen onder hen gezag toekennen.

Gevolgen

De verwaarlozing van staatsrecht heeft gevolgen:

• desoriëntatie bij de betrokkenen, zoals bij de reacties op het rapport-Davids;
• een implosie van het politieke bestel, doordat ieder zich met elkaars werk bemoeit en functies en bevoegdheden niet onmiskenbaar vaststaan en worden gerespecteerd;
• corruptie van de omgangsvormen die het gevaarlijke bedrijf van politiek binnen de perken van het betamelijke en vertoonbare houden.

Het voorgaande is geen pleidooi om het staatsrecht in de plaats van democratie te zetten. Het beoogt het in stand houden van een raamwerk voor democratie, die bij ontbreken daarvan dreigt uit te monden in machteloos gepraat. Als woorden geen bindende gevolgen meer hebben, zal iemand die overtuigd is dat daadkracht nodig is eerder in wanhoop naar geweld grijpen. Evenmin wil in het voorgaande betoogd zijn dat het staatsrecht goed is zoals het is. Misschien is het niet neutraal. Mogelijk creëert het een bepaald soort elite die door zijn gebondenheid aan het rare staatsrecht zich van de gewone burgers vervreemdt. Dat zou reden zijn om het staatsrecht te hervormen, niet om het te verwaarlozen.

Met mijn kritiek op Rijpperda Wierdsma had ik uiteindelijk ongelijk. Het staatsrecht is inderdaad soms raar en willekeurig, maar verdient ook in die gedaante respect, omdat democratische politiek zonder de hevel van het staatsrecht machteloos is.

Prof. mr. H.R. van Gunsteren is emeritus hoogleraar Politieke wetenschappen aan de Universiteit Leiden. Dit is de tekst van de rede gehouden bij de uitreiking van de Thorbecke penning op 17 februari 2010 in het Groot Auditorium van de Leidse universiteit. Deze tekst is gepubliceerd in NJB 2010/17.

Bron afbeelding: risastla

{ 0 reacties }