De minderheid aan de macht

De formatie van een kabinet dat op een stabiele meerderheid kan rekenen in de Tweede Kamer is na de verkiezingen van 9 juni 2010 een moeilijke opgave. Het politieke landschap is sterk versnipperd en het kabinet gaat mogelijk uit vier partijen bestaan. Hoe groot is de kans op een succesvolle kabinetsvorming? Tussen PvdA en CDA en tussen VVD en PvdA is vooralsnog weinig animo om met elkaar in het kabinet zitting te nemen, en bijvoorbeeld de PvdA en PVV sluiten elkaar als coalitiepartner uit. Bovendien zijn tussen veel partijen nog forse inhoudelijke obstakels en breekpunten (AOW, hypotheekrenteaftrek) te overwinnen.

Een minderheidskabinet zou dus wel eens in beeld kunnen komen. Lijsttrekker Geert Wilders van de PVV wil nu graag regeren, maar opperde in het verleden al eens dat hij een minderheidskabinet van VVD/CDA wil gedogen, en ook Mark Rutte van de VVD sloot onlangs een minderheidskabinet niet uit door te suggereren dat de partijleider in zo’n ingewikkelde situatie in de Kamer dient te blijven. En Kamervoorzitter Verbeet liet zich al eens ontvallen dat een (parlementair) minderheidskabinet, aangevuld met (externe) vakministers, een uitwijkmogelijkheid kan zijn in de huidige versnipperde verhoudingen. Ze zag zo’n kabinet als een mengvorm van een minderheids- en een zakenkabinet.¹

Wat voor soort kabinetten kennen we en wat betekent een minderheidskabinet in onze staatkundige verhoudingen?

Soorten kabinetten²

Een eerste onderscheid in soorten kabinetten is dat van meerderheids- en minderheidskabinetten. Van een meerderheidskabinet is sprake als het bestaat uit vertegenwoordigers van politieke partijen die in de Kamer een parlementaire meerderheid vormen. Een minderheidskabinet bestaat uit vertegenwoordigers van een parlementaire minderheid, maar wordt bij zijn optreden door een meerderheid gedoogd. Ook interim- of rompkabinetten – het overblijvende deel van een coalitie – die optreden na de val van een kabinet kunnen veelal als minderheidskabinet worden gedefinieerd.

Een tweede onderscheid is dat tussen een parlementair en extraparlementair kabinet. Het verschil zit vooral in de binding van de fracties aan het regeerakkoord en hun bemoeienis met de personele samenstelling. Als de parlementaire betrokkenheid bij de vorming van een kabinet gering is, spreekt men van een extraparlementair kabinet. Ook een extraparlementair kabinet kan overigens niet zonder de instemming van een parlementaire meerderheid aanblijven, dus het onderscheid kan worden gerelativeerd.

Het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck III uit 1929, bestaande uit RKSP/ARP/CHU, wordt bijvoorbeeld als extraparlementair gezien omdat de CHU-fractie zich verzette tegen het sluiten van een regeerakkoord. Het minderheidskabinet-Colijn V uit 1939 werd buiten de partijen om gevormd, waarbij partijpolitici op eigen gezag toetraden tot het kabinet. Dit kabinet was geen lang leven beschoren, want het werd bij het afleggen van de regeringsverklaring naar huis gestuurd met een motie van afkeuring (motie-Deckers). Ook het kabinet-Den Uyl (1973-1977) wordt wel eens extraparlementair genoemd. Dit meerderheidskabinet bestond uit bewindslieden van de PvdA, PPR, D66, KVP en ARP. De PvdA en D66 zagen het kabinet als een parlementair kabinet, de overige partijen als extraparlementair.

Het begrip ‘zakenkabinet’ wordt meestal gereserveerd voor kabinetten die volledig of grotendeels bestaan uit ministers zonder binding met een politieke fractie (bijvoorbeeld ondernemers of ambtenaren).³ Dit is dus in feite een extraparlementair kabinet. Het kabinet-Van Lynden van Sandenburg (1879-1883) kan als zakenkabinet worden gezien.

Het minderheidskabinet

Nederland heeft de laatste decennia steeds een parlementair meerderheidskabinet gekend. Wel is er een traditie van minderheidskabinetten als interim- of overgangskabinet na de val van een kabinet. Een dergelijk kabinet schrijft Tweede Kamerverkiezingen uit en heeft een beperkte taakopdracht (onder andere lopende zaken afhandelen en bijvoorbeeld de begroting voorbereiden). Voorbeelden van interimkabinetten zijn het kabinet-Zijlstra (1966-1967), het kabinet-Biesheuvel II (1972-1973), het kabinet-Van Agt III (1982) en het kabinet-Balkenende III (2006-2007).

De demissionaire kabinetten-Balkenende I (2003) en IV (2010) zijn door het opstappen van een coalitiepartner in feite ook minderheidskabinetten geworden. Waarbij de gedoogsteun van de LPF het demissionaire kabinet Balkenende-I min of meer als een zuiver missionair minderheidskabinet liet opereren.

Slechts bij uitzondering wordt direct na de verkiezingen gedacht in de richting van een minderheidskabinet. In augustus 1913 werd – onder het oude kiesstelsel – een extraparlementair minderheidskabinet gevormd door de partijloze liberaal Cort van der Linden. In 1972/1973 werd ook een poging gedaan door informateur Ruppert (ARP) en formateur Burger (PvdA). Geconcludeerd werd dat een minderheidskabinet niet in voldoende mate (gedoog)steun zou vinden in het parlement, waarna alsnog een meerderheidskabinet werd gevormd.

Ervaringen in het buitenland

In de Scandinavische landen kent men een lange traditie van minderheidskabinetten. In deze landen kent men een vergelijkbaar stelsel als het onze waarin redelijk veel partijen in het parlement zijn vertegenwoordigd (momenteel Noorwegen 7, Denemarken 9, Zweden 7, Nederland 11) en de regering het vertrouwen van het parlement heeft totdat het tegendeel blijkt. Dit stelsel biedt om meerdere redenen ruimte voor een minderheidskabinet. In de eerste plaats is de oppositie vaak verdeeld en is het minderheidskabinet daardoor in staat om op meerdere manieren een meerderheid te vormen. In de tweede plaats haalt het negatieve vertrouwensvotum een belangrijke drempel weg voor een minderheidskabinet. Er wordt uitgegaan van aanwezigheid van vertrouwen in de ministers bij het parlement, totdat bij de stemming over een verklaring van wantrouwen uitdrukkelijk het tegendeel blijkt. Het parlement hoeft dus niet expliciet het vertrouwen in een nieuwe regering uit te spreken alvorens die kan aantreden. Een niet tot de regering toegetreden fractie kan een kabinet natuurlijk uitdrukkelijk steunen, maar ook in ‘stilte’ gedogen. De mogelijkheid van gedoogsteun blijkt in bijvoorbeeld Zweden ook doordat een voorstel voor een verklaring van wantrouwen door meer dan de helft van het grondwettig aantal leden moet zijn aanvaard. De onthouding van stemming door of afwezigheid van rijksdagleden geldt dus in het voordeel van de betrokken minister.

Minderheid aan de macht: weg stabiliteit, leve het dualisme?

Geen enkel kabinet kan functioneren zonder dat het zich gesteund weet door een meerderheid in de Tweede Kamer.

Een parlementair meerderheidskabinet is verzekerd van een solide basis door de vooraf uitgesproken steun van een meerderheid in de Tweede Kamer, waarbij voorziene geschilpunten voor een groot deel al zijn uitonderhandeld in een regeerakkoord. Een minderheidskabinet bestaat uit bewindslieden van partijen die samen geen meerderheid in de Tweede Kamer hebben. Het voeren van beleid door zo’n kabinet is lastig als de oppositie in zijn geheel een blok vormt en op die wijze kabinetsvoorstellen kan blokkeren. Per onderwerp zal het kabinet in de Kamer een meerderheid moeten zien te verwerven. Betekent dit een sterker dualisme tussen regering en parlement in de zin dat regering en parlement (lees: coalitiefracties) minder met elkaar verstrengeld zijn⁴, een verwijt dat een meerderheidskabinet regelmatig ten deel valt? En wat heeft een minderheidskabinet voor andere staatkundige gevolgen, bijvoorbeeld ten aanzien van de stabiliteit en bestuurbaarheid van het land?

Ik maak daarover een aantal puntsgewijze opmerkingen:

1. Bij een minderheidskabinet accepteren we een regering die steunt op wisselende meerderheden. Dat de meerderheid ontvalt aan een onderwerp of wetsvoorstel hoeft dan niet meteen tot een kabinetscrisis te leiden. De kans hierop is natuurlijk wel aanwezig als de regeringspartijen het onderling niet meer eens zijn, maar als de toegezegde steun van een oppositiepartij wordt ingetrokken is er nog geen man overboord. Als het niet linksom kan, kan het altijd nog rechtsom. Dit is bij een meerderheidskabinet veel lastiger. Als de meerderheid aan een besluit ontvalt doordat een coalitiepartner dit niet meer kan meemaken, is het vanwege de eenheid van het regeringsbeleid veel moeilijker het kabinet overeind te houden. Dan zal het meerderheidskabinet al snel vallen, omdat het tot de conclusie komt dat het onvoldoende politiek draagvlak bezit. Bij een minderheidskabinet is dat gebrek aan draagvlak een feitelijke constatering van waaruit de onderhandeling met het parlement juist begint.
2. Op basis van de verkiezingsuitslag van 1963 werden drie kabinetten geformeerd, respectievelijk het kabinet-Marijnen (KVP/ARP/CHU/VVD), het kabinet-Cals (KVP/ARP/PvdA) en het kabinet-Zijlstra (KVP/ARP), de laatste na de Nacht van Schmelzer (13-14 oktober 1966). Hoewel staatsrechtelijk niet vereist, geldt sinds die tijd het adagium ‘geen partnerruil zonder verkiezingen’. Geen nieuw kabinet dus met een volledig of gedeeltelijk nieuwe samenstelling op basis van dezelfde verkiezingsuitslag. Indien het kabinet valt, volgen er daarom al snel nieuwe verkiezingen. Bij minderheidskabinetten is het risico aanwezig dat de kiezer vaak naar de stembus moet, vanwege een door de oppositie aanvaarde motie van wantrouwen. Een waarborg tegen de val van het kabinet kent Nederland in elk geval niet, in tegenstelling tot Zweden en Noorwegen. In Zweden kan de val van het kabinet tot nieuwe verkiezingen leiden, maar enkel om de nog resterende termijn van het parlement af te maken. Het middel van tussentijdse verkiezingen is dan niet altijd het geschikte middel om vastgelopen conflicten tussen regering en parlement op te lossen. In Noorwegen kan het parlement niet tussentijds ontbonden worden en kunnen er dus geen tussentijdse verkiezingen plaatsvinden, maar uiteraard wel nieuwe kabinetten worden gevormd.
3. Omdat een minderheidskabinet uit weinig partijen bestaat is een interne kabinetscrisis, en als gevolg daarvan verkiezingen, wellicht minder snel aan de orde. Een kabinetsval vanwege een motie van wantrouwen kan natuurlijk wel aan de orde zijn. Een minderheidskabinet kan bij een verdeelde oppositie echter allianties sluiten met verschillende partijen en heeft daardoor paradoxaal genoeg in potentie meer mogelijkheden om geschillen op te lossen dan een meerderheidskabinet. Wat verder tot enige terughoudendheid van het gebruik van het wantrouwensvotum kan leiden is het feit dat het functioneert als een vorm van zelfontbinding van de Kamer. Maar het blijft een machtig wapen in handen van de oppositie en de levensduur van het kabinet is niet verzekerd. Regeringspartijen moeten in dat licht prudent omgaan met de door hen gesloten deals. Het buitenspel zetten van oppositiepartijen kan immers snel worden terugbetaald.
4. Op basis van bovenstaande punten is mijn hypothese dat het voortbestaan van een minderheidskabinet altijd in gevaar is, maar het paradoxale effect kan optreden dat het oplossingsgerichter en stabieler is dan een meerderheidskabinet.
5. Een minderheidskabinet maakt het bestuur van het land wel ingewikkelder. Van geval tot geval moet worden gekeken of en hoe er een meerderheid in het parlement kan worden verworven. Dit kan vorm krijgen door losse afspraken en ad hoc-coalities, maar kan ook meer geformaliseerd zijn in overeenkomsten met één of meerdere oppositiepartijen. De coalitiepartijen of ministers sluiten dan een regeerakkoord op hoofdlijnen, met aanvullende akkoorden op specifieke terreinen met één of meer oppositiepartijen. Alle partijen binden zich dan voor een bepaalde periode aan de daarin gemaakte afspraken. Zolang de overeenkomst van kracht is mogen de partijen geen voorstellen ondersteunen die afwijken van de afspraken, tenzij alle bij de overeenkomst betrokken partijen het hierover eens zijn. In Denemarken kent men dergelijke akkoorden en zijn de vertegenwoordigers van de oppositie ook betrokken bij de beleidsvorming op deze terreinen.
6. Bij meerderheidskabinetten is het in veel gevallen zo dat, door de uitgebreide en gedetailleerde coalitieakkoorden, de oppositie pas aan bod komt als het beleid de facto al gevormd is. Minderheidskabinetten zouden tot een dualistischere opstelling tussen regering en parlement kunnen leiden omdat per onderwerp het eindresultaat nog niet vaststaat. Maar om de continuïteit van het bestuur te verzekeren zal het kabinet vooraf per onderwerp of terrein toch ook de steun van geestverwante fracties willen zoeken. De onderhandelingen daarover zullen veelal niet in de Kamer plaatsvinden maar buiten het gezichtsveld van het publiek. Het is dus maar de vraag of de politieke conflicten met een minderheidskabinet eerder en vaker worden uitgevochten in de Tweede Kamer in plaats van in de onderhandelingskamertjes. Oppositiepartijen zullen invloed eisen op de vorming van het beleid. Of het dualistische adagium ‘de regering regeert, het parlement controleert’ van kracht is bij een minderheidskabinet valt dan te bezien. Het Noorse parlement bleek, volgens het rapport van de stuurgroep Parlementaire zelfreflectie uit de Tweede Kamer, in elk geval sneller geneigd tot medebesturen wanneer er sprake was van een minderheidskabinet.⁵
7. Voorkomen moet worden dat de coalitie gegijzeld wordt door de gedoogsteun van één partij. Indien gelegenheidsallianties met verschillende oppositiepartijen onmogelijk blijken en een minderheidskabinet afhankelijk is van de gedoogsteun van één partij of blok, ligt de vorming van een meerderheidskabinet met die partij wellicht meer voor de hand. De coalitie wordt immers anders snel gegijzeld door de gedogende partij.
8. Ook de positie van de Eerste Kamer is voor de werking van een minderheidskabinet van belang. De Scandinavische landen kennen in tegenstelling tot het Nederlandse bicameralisme slechts één kamer. Dat vereenvoudigt het functioneren van een minderheidskabinet. Meerderheden zullen in Nederland immers ook gevonden dienen te worden in de Eerste Kamer. De Eerste Kamerfracties zijn niet betrokken bij en niet gebonden aan een regeerakkoord. In zoverre is er geen verschil voor een meerderheids- of minderheidskabinet. Desondanks is er wel sprake van een zekere (partij)politieke binding indien geestverwante fracties in de Tweede Kamer de regering steunen. Het zoeken naar gelijkluidende meerderheden in Tweede als Eerste Kamer kan dus voordelen opleveren voor de regering.

Tot slot. Of een minderheidskabinet in de huidige politieke verhoudingen – waarin de scheidslijnen tussen coalitie en oppositie vaak scherp zijn – goed kan functioneren valt moeilijk te voorspellen. Net zo goed als dat bovenstaande opmerkingen uiteindelijk speculaties blijven. Maar een minderheidskabinet zou wel eens stabieler en bestuurskrachtiger kunnen zijn dan menigeen op voorhand denkt. En tegelijk minder dualistisch dan verwacht.

Hans Klok is werkzaam bij de afdeling Constitutionele Zaken van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en schreef dit stuk op persoonlijke titel. Het verschijnt na de verkiezingen in het NJB.

Bron afbeelding: Radio Nederland Wereldomroep

Deel dit artikel:

• 

{ 4 reacties }