Grote woorden en visionaire vergezichten kenmerken de actuele discussie over de toekomst van het openbaar bestuur. Het ene voorstel is nog gedurfder dan het andere. Qua verstrekkendheid buitelen de voorstellen over elkaar heen: vorming van enkele landsdelen, afschaffing van waterschappen en provincies, de vorming van enkele tientallen mammoetgemeenten, grootschalige reducties van aantallen politici en ambtenaren, enz. De belangenvereniging van de Nederlandse gemeenten ‒ de VNG ‒ waagde het zelfs de opheffing van alle gemeenten te bepleiten onder gelijktijdige instelling van een dertigtal regiobesturen. Men kwam weliswaar schielijk terug van deze kamikazestrategie, maar het enkele feit spreekt boekdelen. In deze nogal kakofonische setting is niet erg duidelijk door welke motieven deze plotselinge dadendrang precies wordt gedreven. Ten minste drie motieven zijn te herkennen.
De commissie-Kalden ‒ een van de twintig commissies uit de Brede Heroverweging ‒ kwam voor het openbaar bestuur tot vergaande voorstellen op basis van een nogal eenzijdig bezuinigingsmotief. Ook het openbaar bestuur zou een bijdrage moeten leveren aan het reusachtige bezuinigingsbedrag van enkele tientallen miljarden euro. En wil een dergelijke bijdrage enigszins substantieel zijn, dan moeten er hele bestuurslagen worden weggesneden, want anders blijft het bij ‘klein bier’.
Een tweede motief ‒ dat al veel langer het debat over de reorganisatie van het binnenlands bestuur beheerst ‒ is dat van de bestuurlijke doelmatigheid. Op welke wijze kan het meest efficiënt worden gewerkt? Op welke manier kunnen gestelde beleidsdoelen het beste en het snelst worden uitgevoerd? Omdat ons land een gedecentraliseerde eenheidsstaat is wordt de toepassing van dat doelmatigheidsmotief ingekleurd door het spanningsveld tussen uniformiteit en gelijkheid enerzijds en autonomie en diversiteit anderzijds. Vrijheidszin, pluriformiteit en autonomie worden in theorie aan de Nederlandse volksaard toegeschreven, maar als gemeenten uit de ‘Bible Belt’ de toegewezen gelden voor vrouwenemancipatie gebruiken voor de aanleg van diepteriolen dan is het met die theoretische acceptatie van autonomie en decentralisatie snel gedaan. Het egalitaire karakter van de Nederlandse samenleving ‒ en de daaraan inherente neiging om op basis van het gelijkheidsbeginsel differentiaties in rechten en voorzieningen van burgers vergaand af te wijzen ‒ heeft tot gevolg dat via een wolk van instrumenten en overheidsinterventies er op wordt gelet dat het decentrale bestuur niet al te sterk uit de band springt. Bij toepassing van de Wet maatschappelijke ondersteuning wordt uiteindelijk niet geaccepteerd dat een gehandicapte in de ene gemeente eerder en op andere gronden een rolstoel krijgt dan in de andere gemeente. Die gelijke behandeling is vaak terecht, maar dan moet niet de suggestie worden gewekt dat er kan worden gedifferentieerd.
De sterke en veelal gerechtvaardigde focus op gelijke behandeling structureert en begrenst ten slotte ook het derde motief en dat is de instandhouding van politiek-bestuurlijke gemeenschappen waarbij aan burgers en belanghebbenden de mogelijkheid worden geboden om het decentrale bestuur te legitimeren en op dat bestuur invloed uit te oefenen. Het functioneren van een politieke gemeenschap op het lokale en het regionale vlak vooronderstelt echter de mogelijkheid om politieke keuzes te kunnen maken. Die vooronderstelling dwingt tot autonomie en diversiteit, want immers als iedere decentrale bestuurslaag vanwege het gelijkheidsbeginsel tot min of meer hetzelfde resultaat moet komen, dan is dat de doodsteek voor iedere politieke arena en verworden de decentrale bestuurslagen tot uitvoeringskantoren van de nationale overheid.
In vroeger tijden nu bepaalden aard en inhoud van de uit te oefenen overheidstaak de vorm en het niveau waarop die taak werd uitgevoerd. Indien uitvoering op het nationale niveau niet de voorkeur heeft, is bij afwezigheid van beleidsvrijheid en noodzaak tot uniformiteit deconcentratie een voor de hand liggende figuur. De minister stuurt aan, de ambtenaren in de regio voeren uit. De over het land gespreide belastingkantoren zijn hier een treffend voorbeeld. Overweegt de functionaliteit van een taak en is de beleidsvrijheid gering dan ligt ‒ vooral indien betrokkenheid van belanghebbenden geboden is ‒ een vorm van functioneel bestuur voor de hand. Hier zijn de waterschappen het meest in het oog springende voorbeeld. Is een aanmerkelijke ruimte en vrijheid voor gedifferentieerde regeling en bestuur geboden, dan moet een decentrale politieke arena ‒ gemeente of provincie ‒ worden gezocht om aan die keuzevrijheid vorm en inhoud te geven. Langs deze lijnen kan een ordentelijk, doelmatig en democratisch goed functionerend stelsel van openbaar bestuur worden opgezet.
De huidige ordening van het openbaar bestuur voldoet echter op tal van punten niet meer aan deze eenvoudige basiseisen. Op grond van een hutspot van vaak tegenstrijdige overwegingen zijn taaktoedelingen en bestuursvormen in een onontwarbare kluwen geraakt. In veiligheids- en politieregio’s worden vergaande politieke beslissingen genomen over de kaders waarbinnen de handhaving van de openbare orde moet functioneren, terwijl een directe koppeling aan een politieke arena ontbreekt. Voor de betrekkelijke beleidsarme waterschappen is een partijpolitieke arena in het leven geroepen die op geen enkele wijze past bij de functionele aard van het waterschap. Aan gemeenten worden steeds meer taken overgedragen die onder een zwaar beslag liggen van het gelijkheidsbeginsel en op die manier een substantiële bijdrage leveren aan de structurele uitholling van de gemeentelijke democratie. Deze gedecentraliseerde taken moeten worden uitgevoerd, maar de gemeenteraden hebben daarop geen wezenlijke politieke invloed. Er is dus alle reden om goed na te denken over de uitgangspunten en concepten van het openbaar bestuur voordat wordt begonnen aan landjepik, schaalvergroting en het opheffen van allerlei bestuurslagen en bestuursvormen. Het openbaar bestuur moet derhalve flink op de schop, maar dan wel op de goede manier.
Prof. mr. D.J. Elzinga is hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Dit artikel is verschenen in NJB 2010/25.
Bron afbeelding: Photomath?
{ 2 reacties }
{ 2 reacties… lees hieronder of reageer }
Leuk artikel!
Werkelijk een ontroerend stuk wanneer je even terugdenkt aan de instelling van stadsdeelraden in Amsterdam.
Met de instelling van die deelraden is het bestuur van de stad versnipperd met pure chaos en willekeur tot gevolg.
Dan laat ik de golf incidenten met malversaties in ZO nog buiten beschouwing.
Rotterdammers waren als altijd wat nuchterder en hebben deze bestuurlijke modegril aan zich voorbij laten gaan.
Natuurlijk is de huidige bestuurlijke indeling aan herziening toe.
Men mag alleen hopen dat degene die daarvoor een plan ontwikkelt niet alleen met een degelijk voorstel komt maar ook zorgt voor draagvlak in de samenleving.
Draagvlak zoeken bij het huidige bestuur is onbegonnen werk omdat daar veel banen zullen vervallen.