Rechtspraak als collectief goed

Rechtspraak wordt niet meer gezien als een collectief goed, maar als een dienst aan partijen. Kennelijk speelt het geen rol meer dat de samenleving als geheel gebaat is bij het op vreedzame wijze oplossen van geschillen. Vindt Jaap Polak. Hij trad op 1 mei 2010 aan als voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Wandelen doet hij graag en dan vooral klimmen. Toppen van 3000 meter, bij voorkeur niet hoger. Nee, alsjeblieft niet aan touwen hangen en in hutten overnachten, maar gewoon langs de geëigende paden. Een hemelbestormende grote droom heeft hij niet, daar is hij te bescheiden en ook te nuchter voor. Hij wil graag drie dingen bereiken als nieuwe voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak: meer recht doen aan de zaak op de zitting, dus aan de mensen die achter de zaak zitten. Meer doen aan rechtsontwikkeling en rechtsvorming; niet uit geleerddoenerij, maar om de praktijk houvast te geven en eindeloze communicatiestoornissen te voorkomen. En dan is daar als derde ook nog de finale geschillenbeslechting waarmee een vervelende herhaling van zetten voorkomen kan worden. Maar waar hij zich op het ogenblik het meest over opwindt, is de dreigende grote verhoging van griffierechten met een duur compensatiesysteem voor de minder bedeelden en modalen. Een kwalijke zaak, vooral voor de bestuursrechtspraak.

Waarom juist voor de bestuursrechtspraak?

Bestuursrechtspraak is opgezet als een aparte tak van de rechtspraak met eigen kenmerken. Een van die kenmerken is de cultuur van goede toegang vanwege de verticale verhouding van overheid en burger die hier speelt. Dat heeft ook altijd het verschil met het burgerlijk recht gerechtvaardigd. Als een burger ongevraagd – ik benadruk: ongevraagd – met overheidshandelen wordt geconfronteerd moeten er geen grote barrières zijn om naar de rechter te stappen. Stel dat je buurman een vergunning voor een nachtcafé aanvraagt en je dreigt geconfronteerd te worden met nachtelijke overlast waar je helemaal niet om gevraagd hebt. Dat het je iets waard moet zijn om te gaan procederen, kan ik begrijpen, maar nu wordt de toegang tot de rechter in veel gevallen ernstig bemoeilijkt. Een ander kenmerk van de bestuursrechtspraak is dat je het geschil tussen een burger en de overheid niet alleen maar als een geschil tussen burger en overheid kunt zien. De vraag of de Betuwelijn moet doorgaan, gaat verder dan het geschil tussen partijen: de rechtmatigheid van het overheidshandelen wordt op die manier door de rechtspraak getoetst en dat dient de legitimiteit van het overheidshandelen. Een van de pijlers van de rechtsstaat is dat de overheid aan het recht is gebonden, maar dat heeft weinig betekenis meer als de rechter er niet meer naar kan kijken. De cultuur van de goede toegang is ook in dat opzicht buitengewoon belangrijk. Met het wetsvoorstel dreigt een breuk met die cultuur van een goede toegang tot de bestuursrechter. Als je ongevraagd geconfronteerd wordt met een overheidsbesluit dan is de gemakkelijke toegang tot de rechter toch vaak je enige mogelijkheid? In de memorie van toelichting wordt de eigen verantwoordelijkheid van partijen voor de oplossing van het geschil benadrukt. Maar daar schiet je in het bestuursrecht niet zo veel mee op.

Steeds meer worden strafrechtelijke sancties vervangen door bestuursrechtelijke. Een strafprocedure kost de burger geen griffiegeld, een bestuursrechtelijke tegen een opgelegde sanctie wel – en binnenkort nog veel meer. Vindt u dat niet raar?

Een rechtvaardiging voor dit telkens groter wordende verschil wordt door de minister niet gegeven. Ook in het strafrecht is er een eenzijdig optreden jegens het individu, maar daar is er voor gekozen geen griffiegeld in te voeren. Dan kom je op de meer principiële vraag of het denkbaar is dat je ook in het strafrecht griffierechten gaat heffen, maar daar ga ik niet over.

Stel: je krijgt gelijk van de eerste rechter. Het bestuur gaat daartegen in beroep. Het kost mij een kapitaal om me te verweren, dus dat doe ik maar niet. Krijgt de overheid zijn gelijk dan niet op erg gemakkelijke wijze?

Als je in beroep gaat bij de eerste rechter betaal je volgens het nieuwe systeem 500, gemitigeerd voor mindervermogenden en modaal. Maar als je in de gelukkige omstandigheid verkeert dat je meer dan modaal verdient, betaal je 500. Stel dat je gelijk krijgt in eerste instantie, dan moet je als verwerende partij in hoger beroep 1250 betalen. Dat lijkt me nogal benauwend voor die burger.

Anders dan tot nu toe gaat de overheid diezelfde griffierechten ook betalen. In het voorbeeld van de vergunning voor het nachtcafé betaalt de burger die 500, met de mogelijkheid van die kortingen en de overheid moet als verwerende partij ook 500 betalen. In hoger beroep geldt dat ook: de overheid betaalt 1250 en de verwerende partij ook. De gedachte daarachter is dat de overheid betere besluiten gaat nemen omdat er dan minder beroepen zijn. Dat lijkt mij een niet erg zinvol rondpompen van geld.

Nog meer griffierechten. De gedachte achter de verhoging van de griffierechten is dat de rechtspleging zichzelf moet bedruipen. Daarmee wordt ook aangegeven dat men rechtspraak niet als een overheidstaak ziet die uit belastinggeld moet worden betaald. Het lijkt of daarmee afstand wordt genomen van de trias politica, een onderdeel daarvan wordt feitelijk geprivatiseerd.

(Diepe zucht) Nou ja, privatisering is te sterk uitgedrukt, maar het is wel een heel sterke doorvoering van het profijtbeginsel. Rechtspraak wordt kennelijk niet meer gezien als een collectief goed ten dienste van de samenleving als geheel, maar als een dienst aan partijen. De justitiabele als klant in plaats van rechtzoekende of burger. De gedachte dat het systeem kostendekkend moet zijn – wat trouwens bij lange na niet gehaald wordt – onderkent niet dat de rechtspraak méér is dan alleen het beslechten van een geschil tussen partijen. Dat de samenleving als geheel gebaat is bij het op vreedzame wijze oplossen van geschillen speelt kennelijk niet echt een rol meer. Dat de overheid gebonden is aan het recht idem. En dat zijn allebei waarden die het belang van twee partijen te boven gaan.

Leidt de verhoging niet onherroepelijk tot een vermeerdering van eigenrichting in het civiele recht en het bestuursrecht? Je trapt liever met een zware jongen de hinderlijke uitbouw van je buurman in elkaar dan dure procedures te gaan voeren; je krijgt geen kapvergunning, maar in beroep gaan is te duur en een zaag is snel gevonden.

Het woord ‘onherroepelijk’ laat ik graag voor uw rekening, maar zowel overheid als burger hebben er baat bij dat die vreedzame geschillenbeslechting bestaat. Gemeenteambtenaren worden nogal eens bedreigd door burgers en je loopt het risico dat als de weg naar de rechter er niet is de mensen het heft nog eerder in eigen hand zullen nemen. Het cement in de samenleving wordt dunner. De legitimiteit van het overheidsbestuur die toch al niet zo groot is de laatste tijd kalft daarmee nog meer af. Het woord eigenrichting zou ik niet in de mond willen nemen, maar dat de sfeer ‘grimmiger’ kan worden, mag u best opschrijven. Ik ben nu dertig jaar met de bestuursrechtspraak bezig en de achtergrond van de aparte bestuursrechtspraak is wel iets wat me ter harte gaat.

Rechters en rechtsbescherming

In 2008 afl. 18 schreef u een essay in het NJB over activistische en defensieve rechters. Het activistische type gaat zelf op zoek naar fouten van het bestuur en is geneigd als hij de door het bestuur gemaakte keuze niet juist vindt een grondrecht of rechtsbeginsel te zoeken waarom het besluit niet deugt. De defensieve rechter ziet voor de rechter een bescheiden rol weggelegd ten opzichte van de wetgever: de rechtsstaat mag niet verworden tot een rechtersstaat. Hoe zou u zich zelf noemen: een in uw eigen woorden ‘eigenwijze’ drammer of een ‘angsthaas’?

Ik vrees dat het een beetje een saai antwoord is, maar ik vind mezelf in deze tegenstelling een typische middenfiguur. Ik geloof nog steeds in de machtenscheiding. Ik vind dat de democratisch gelegitimeerde wetgever en bestuurder waar beleidskeuzes te maken zijn een grotere legitimatie hebben dan de rechter. Dat betekent dus dat de rechter als er beleidskeuzes aan de orde zijn, terughoudend moet zijn om zich een eigen oordeel daarover aan te matigen. Maar als de wetgever duidelijk heeft gemaakt hoe die keuzes moeten vallen en het bestuur handelt daarmee in strijd dan moet je niet te angsthazerig zijn en duidelijke grenzen stellen aan het bestuur. De rechter moet het recht bewaken tegen een overheid die nog steeds heel veel bevoegdheden heeft. En daar moet je ook niet bangelijk in zijn.

Of de Afdeling wel een onafhankelijke rechter is wordt betwijfeld. Is de Afdeling niet gouvernementeler dan andere rechters?

Met de kritiek dat de Afdeling geen echte onafhankelijke rechter is, ben ik het absoluut niet eens. We zijn wat dat betreft geen andersoortige rechter dan bijvoorbeeld de Hoge Raad. Als je onderzoek zou doen, denk ik wel dat alle hoogste rechters in een nationale rechtsorde gouvernementeler zijn dan eerstelijnsrechters en hoven. De Hoge Raad ging ook niet mee met Wijnholt toen hij zei dat het Harmonisatiewetarrest in strijd was met de rechtszekerheid. De uitspraak van Wijnholt werd vernietigd en de overheid kreeg gelijk. Zo zijn er talloze voorbeelden van te geven dat eerstelijnsrechters nieuwe wegen inslaan en hogere rechters terughoudender zijn. Dat geldt ook voor de Centrale Raad van Beroep in ambtenarenzaken: een ontslag wordt nog wel eens door de eerste rechter ongedaan gemaakt en in hoger beroep wordt dat vernietigd. Dat heeft te maken met het feit dat in die fase de bijzonderheden van het geval iets zwaarder worden gewogen, de hogere rechters zijn meer gericht op de algemene lijnen. Maar het is nog steeds zo dat wij regelmatig de burger gelijk geven. Dat dat heel zelden gebeurt, is gewoon niet waar.

Vond u de boosheid van Groenendijk terecht in zijn laatste onderzoeksproject in 2008 met Ashley Terlouw ‘Een venijnig proces?’ De onvrede onder vreemdelingenrechters over de starre houding van de Raad van State, de eenzijdig negatieve interpretatie van de Vreemdelingenwet uit 2001 en de minachting van Europees recht. De uitspraken van de Afdeling werden als nietszeggend, onbegrijpelijk of ongeloofwaardig gekarakteriseerd. Sommige rechters wilden aftreden.

De Afdeling is in 2001 hoger beroepsrechter in vreemdelingenzaken geworden, dat was een nieuwe situatie. Er was een nieuwe strengere Vreemdelingenwet en dan ook nog voor het eerst hoger beroep. Er was een roep om meer eenheid in het vreemdelingenrecht. De Afdeling zag het toen als haar taak om vrij duidelijke lijnen in de rechtspraak te ontwikkelen. Voor de advocatuur en de eerstelijnsrechters was het natuurlijk een volstrekt nieuwe situatie dat er hoger beroep was. Er zijn toen strenge lijnen getrokken, misschien hier en daar wat al te rechtlijnig. We zijn nu na een aantal jaren in een periode waarin er meer ruimte is voor de nuance. Ook zijn we de laatste jaren erg bezig met de motivering van onze uitspraken. Vanuit de rechtbanken horen we vaak dat ze tevreden zijn over de motivering van de uitspraken van de Afdeling, ook op het terrein van het vreemdelingenrecht. Of ze het met de uitkomst eens zijn is weer een tweede. De laatste jaren hebben we ook veel meer contact met de rechtbanken en is de communicatie heel open. Onze ‘benen-op-tafel-bijeenkomsten’ met de eerstelijnsrechters zijn een succes. Nee, we spreken daar natuurlijk niet over concrete zaken, maar wel over tendensen, zoals over finale geschillenbeslechting. Zo krijgen we meer begrip voor elkaar.

Zijn de lagere rechters daardoor nou strenger geworden of u milder?

Ik denk dat we naar elkaar zijn toe gegroeid. De term ‘lagere rechters’ zul je mij trouwens nooit horen uitspreken. De eerste rechters zijn meer gewend geraakt aan onze rechtspraak, maar onze eigen rechtspraak is genuanceerder geworden dan in die eerste jaren van de nieuwe vreemdelingenwet. We stellen – ook in de vreemdelingenrechtspraak – duidelijk grenzen aan de overheid. Kijk eens naar de Schengenuitspraak van 28 december 2010: we vonden dat de mobiele grenscontroles geen wettelijke grondslag hebben en in strijd zijn met de Schengengrenscode van vrij verkeer.

Op welke gebieden is de rechtsbescherming te ver doorgeschoten?

Querulanten heb je altijd, maar ik onderschrijf niet dat de burger voor ieder wissewasje naar de rechter holt. Dat is toch een volstrekt verkeerd beeld! De rechtsbescherming is niet de oorzaak van het probleem, maar het gevolg. De oorzaak zit in de enorme juridisering in de afgelopen decennia die voor een groot deel ook past in een westerse samenleving. In Nederland zijn we trouwens nog betrekkelijk rustig wat rechtsbescherming betreft. In Duitsland wordt er heel wat meer geprocedeerd. Dat is opmerkelijk. Dat we minder rechters hebben en minder procedures. Natuurlijk zijn er uitwassen. Het systeem van stapeling van procedures is een ellende. Bij grote projecten heb je soms 20 vergunningen nodig om iets te bewerkstelligen. Dezelfde typen vragen kunnen achterelkaar aan de rechter worden voorgelegd. Hoogst onhandig zowel voor de ondernemer, voor de overheid en voor de burger die zijn rechten wil behouden. We zijn er in het bestuursrecht nog altijd niet goed in geslaagd om dat meer te bundelen.

Maar aan procederende milieuorganisaties werd wel een halt toegeroepen door de Afdeling.

De reacties op onze uitspraken van 1 oktober 2008 waren nogal overdreven. We riepen helemaal geen halt toe aan milieuorganisaties. Er is wel de beperking aangebracht dat heel algemene procedeerclubs -vaak stichtingen met één of twee bestuursleden met een zeer algemene doelstelling – niet voor belangen in het hele land kunnen opkomen. Maar de gedachte dat Greenpeace of Milieudefensie niet meer zouden kunnen procederen, is onzin. En zelfs al zou de wetgever morgen bepalen dat ze niet meer mogen procederen dan zou dat niet mogelijk zijn. Er gaan stemmen op die zeggen dat via dat soort organisaties de besluitvorming in de Tweede Kamer wordt overgedaan in de rechtszaal. Dat klopt niet want wij doen de besluitvorming niet nog eens een keer over, maar wij toetsen of deze in overeenstemming is met het recht. Belangrijker nog is dat het Verdrag van Aarhus bepaalt dat dit soort organisaties toegang tot de rechter moeten hebben. De nationale wetgever kan daar geen stokje voor steken.

Een mooie boom tegenover mijn huis wordt gekapt omdat daar een bushokje moet komen. Goede raad is duur, maar zie: een milieudeskundige in de buurt heeft al gauw een beschermingswaardig insect ontdekt die daar zijn biotoop heeft. Vindt u dat plezierige zaken?

Dat is inderdaad vrij lastig. Je kunt daar als burger om lachen, maar wij moeten de regels toepassen. Dat heeft niet zo veel met het beroep te maken, maar met het feit dat dit door Europese regelgeving mogelijk is gemaakt. Daar zie je ook mooi aan dat die zogenaamde doorgeschoten rechtsbescherming vaak in de regelgeving zit. En die regelgeving geeft voeding aan klachten. Over iedere regel kan nu eenmaal gesteggeld worden.

Ziet u nog mogelijkheden de rechtsbescherming te verbeteren?

Binnen het bestaande systeem zie ik daarvoor zeker mogelijkheden. U moet weten dat we binnen de Raad van State bezig zijn met zaaksdifferentiatie. Vorig jaar hebben we meer dan 13 000 uitspraken gedaan. Om zo veel zaken tijdig af te handelen, is er een zekere eenvormigheid nodig. Maar zijn we daarin niet te veel doorgeschoten? We bekijken nu of we meer kunnen differentiëren bij de afdoening. Nu is een zitting vaak een herhaling van de standpunten die al uit het dossier blijken. Dat hebben we al door en door bestudeerd. Op de zitting wordt het hele verhaal dan weer verteld. Dat heeft wel eens iets van een ritueel. Wat we van plan zijn is de zitting inhoudelijker te maken door in een aantal gevallen van te voren schriftelijke vragen te stellen over de zaken die wij van belang vinden en soms een zitting te beginnen met gerichte vragen op de punten waar het volgens ons om gaat. Zo proberen we meer op maat toegesneden zaaksbehandeling te krijgen. Zoals de regiezittingen bij de rechtbanken. In het voetspoor daarvan zijn wij ook bezig met zaaksdifferentiatie: leent deze zaak zich voor een dergelijke behandeling of is die op zichzelf wel duidelijk? Partijen zijn er dan ook van te voren op bedacht wat wij nu belangrijk vinden in zo’n zaak. Dat leidt tot verdieping van de punten waar het echt om gaat. En dat heeft weer gevolgen voor de motivering van de uitspraken. Een verbetering van de rechtsbescherming is ook de finale geschillenbeslechting waarmee we de laatste jaren bezig zijn; er wordt altijd benadrukt dat dat voor de overheid zo belangrijk is, maar het is juist vaak voor de burger een groot voordeel. Tenslotte vind ik dat de wetgever moet nadenken over het besluitmodel in de Awb. Of dat voor alle zaken wel het meest geëigende model is met die repeterende procedures is de vraag. Dat is een taai en lastig onderwerp want het besluitmodel heeft ook grote voordelen voor de burgers: je weet wel waartegen je je keert en je hoeft niet zoals in het civiele recht zelf je eisen te formuleren.

Wetgeving en internationaal recht

Het bestuursrecht is een mandarijnenwetenschap geworden, schrijft Alex Brenninkmeijer in NJB 2011, afl. 1.

De term ‘mandarijnenwetenschap’ zult u mij niet in de mond horen nemen. Maar ik ben het er wel mee eens dat het bestuursrecht zich na de Tweede Wereldoorlog ontwikkeld heeft tot minstens een echt vak en dat was het vroeger niet. Staatsrecht was een echt vak, maar bestuursrecht? De oorzaak van de complexiteit zit ‘m natuurlijk in de enorme toename van de overheidsregulering. En overheidsregulering is voor 90% bestuursrecht. Ieder ministerie creëert weer zijn eigen bestuursrecht. Er is dan ook niemand meer die het hele bestuursrecht beheerst, daarvoor is het veel te gecompliceerd. Het beeld van de generalist die het hele recht overziet, kennen we niet meer. Maar voor het bestuursrecht is de situatie helaas al zo geworden dat je een generalist binnen het bestuursrecht kunt zijn. Het algemeen bestuursrecht heeft de taak om daarin harmoniserend op te treden, zodat de procedures in ieder geval eenvormig zijn. De Awb heeft veel goeds tot stand gebracht, maar dat is weer een vak op zichzelf geworden. Het is jammer dat onderdelen van de overheid ondanks die harmonisatie soms aparte procedures claimen: in de ruimtelijke ordening heb je allerlei inspraakprocedures die je voor belastingaangifte weer niet hebt. Terwijl dat allemaal in de Awb is geregeld.

Daarbij komt dan nog eens de europeanisering. Dooft het licht dan niet?

Ik vrees dat de ministeries grotere problemen hebben bij de implementatie van regelgeving dan de rechters bij de toepassing van het Europese recht. Maar de Awb in combinatie met Europa heeft wel geleid tot een zorgwekkende bureaucratisering. Europa geeft weer extra afstemmingsvragen en een extra laag in de regelgeving.

De kritische stemming tegenover het EHRM. Straatsburg perkt ook de autonomie van de bestuursrechter in. Is dat wel eens problematisch?

(Zucht diep. Lacht. Herneemt zich) Bij sommige ontwikkelingen in de Straatsburgse jurisprudentie kun je je afvragen of ze niet wat te ver gaan. Dat je denkt: moeten ze zich dáár nu mee gaan bemoeien? Ik doel dan vooral op zaken op het terrein van het omgevingsrecht. Maar ik vind wel dat wij als nationale rechters daarmee professioneel moeten omgaan: in beginsel gaat het recht uit Straatsburg voor de eigen rechtsorde. Net zoals eerstelijnsrechters soms kritiek hebben op ons, zullen wij in onze hoofden en harten wel eens kritiek hebben op uitspraken van Straatsburg. Ja, en zoals wij signalen van de eerstelijnsrechters krijgen, zo geven wij ook wel signalen aan het hof. Van iemand als Egbert Myjer kun je niet zeggen dat het een ontoegankelijk mens is. Hij onderkent het probleem ook wel. Maar ik behoor tot degenen die vinden dat we hier na ’45 bewust voor gekozen hebben. Je moet niet al te hard aanlopen achter mensen die zeggen dat het erg is dat onze autonomie beperkt is. Die wordt inderdaad beperkt, maar dat behoort ook zo te zijn.

Organisatie bestuursrechtspraak

Wat is er toch tegen de hoogste bestuursrechters onder te brengen bij de Hoge Raad? Kortmann zei in een interview lang voorstander te zijn geweest van een Afdeling bestuursrechtspraak, maar inmiddels bekeerd te zijn. Allereerst wordt de competentieverdeling steeds ingewikkelder en ten tweede vond hij de leden van de Hoge Raad knapper en de kwaliteit van de uitspraken van de Hoge Raad hoger.

Met Kortmann ben ik het eens dat de competentieverdeling ingewikkeld is. Maar zo vaak komt het nu echt niet voor dat die niet duidelijk is. Dat probleem wordt nogal overschat. En dat de Hoge Raad knapper is dan de Afdeling (snuivend) … iedereen kan toch objectief vaststellen dat binnen de Raad van State een groot deel van de top van mensen binnen het publiekrecht van boven de vijftig vertegenwoordigd is? Net zoals dat voor de Hoge Raad geldt voor het civiele recht en voor het strafrecht. Wat Kortmann precies met zijn opmerking bedoelde, ontgaat me eerlijk gezegd.

Het officiële regeringsstandpunt onder het bewind van Minister van Justitie Donner is dat de bestuursrechtspraak niet moet worden ondergebracht bij de Hoge Raad omdat bestuursrechtspraak een ander karakter heeft – de toetsende rechter achteraf – dan de civiele rechter en strafrechter die de rechtsverhouding echt vaststellen. Maar als je van dat standpunt niet overtuigd zou zijn dan heb ik nog wat anders in petto. Juist op dit moment is er in het bestuursrecht een enorme roep om versnelling van procedures. Ligt het dan erg voor de hand om de rechtspraak in drie instanties te organiseren? In grote delen van het bestuursrecht is bovendien nog steeds sprake van rechtspraak in één instantie. Kijk naar de aanleg van de Betuwelijn en veel zaken waarop de Crisis- en herstelwet van toepassing is in het ruimtelijk ordeningsrecht. Dan spreken we niet eens van rechtspraak in hoger beroep, dan worden we geacht binnen een half jaar uitspraak doen. Dat is ondenkbaar als je de Hoge Raad erbij haalt.

Barkhuysen (NJB 2010/1592) wil ‘het verkavelde landschap’ van de hoger beroepsrechters zo laten en cassatie openstellen bij een nieuwe bestuursrechtkamer van de Hoge Raad met een verlofstelsel zodat alleen zaken waarin een belangrijke rechtseenheidsvraag aan de orde is behandeld hoeven te worden. Het zou dus in het merendeel van de zaken geen tijdverlies hoeven op te leveren.

Laten we even wel wezen. Juist bij maatschappelijk belangrijke bestuursrechtzaken als de aanleg van een Betuwelijn of een nieuwe weg door Friesland ligt het in de rede dat de hoogste rechter daar een uitspraak over doet. Maar maatschappelijk belangrijke zaken zijn niet altijd richtinggevende zaken. Daarbij komt dat we nu Crisis- en herstelwetzaken hebben waardoor we tientallen grote zaken tegelijk af moeten doen binnen een half jaar. Door de grote instroom en omvang van zaken lukt dit niet altijd. Als je zo’n verlofstelstel bij de Hoge Raad zou invoeren … de Hoge Raad zou eenvoudig rillen als al die zaken daar komen. Maar ze zouden al deze zaken toch wel moeten doen ondanks zo’n verlofstelsel, want voor het gezag van die zaken zou het slecht zijn als de hoogste rechter daar niet meer aan te pas komt. En dat betekent dat de uitspraak over die projecten te lang zou duren. Al met al vind ik dat de argumenten voor een aparte bestuursrechtspraak erg aan kracht hebben gewonnen door die hele effectiviteitsdiscussie. Iets anders is dat je er in de toekomst aan zou kunnen denken de vier hoogste bestuursrechters te integreren. Maar een integratie in de gewone rechterlijke macht ligt niet voor de hand. Dat vond ik trouwens al voordat ik hier ging werken, dus dat is echt geen functiegebonden opvatting.

En wat denkt u van een verlofstelsel bij uw eigen Afdeling om in het hoger beroep meer ruimte te houden voor belangrijke en rechtsvormende zaken?

Voor een verlofstelsel voel ik niet, maar wel voor een systeem waarbij we in hoger beroep verkort kunnen afdoen. Precies zo’n systeem als de Hoge Raad heeft in art. 81 RO. In het vreemdelingenrecht hebben we dat al, maar bij het gewone hoger beroep krijgen we ook veel zaken waarin we zien dat de rechtbanken het prima gedaan hebben en waar allerlei grieven tegen opgeworpen worden. Die moeten we nu gewoon gemotiveerd bespreken. Als het echt een herhaling van zetten is, zou je die zaken verkort moeten kunnen afdoen.

Hebt u enig idee hoe de eerstelijnsrechters aankijken tegen de huidige situatie met meerdere rechters aan de top?

Het probleem is betrekkelijk klein omdat we elkaars competenties respecteren. We gaan niet iets civielrechtelijks doen als dat niet is afgestemd met de Hoge Raad. Op het terrein van het procesrecht is er juist het laatste jaar intensief overleg tussen de hoogste bestuursrechters. Eerstelijnsrechters hadden klachten over ontvankelijkheidspunten. Die gaan we nu structureel te lijf. We hebben een commissie rechtseenheid bestuursrecht aan het werk gezet waarin vertegenwoordigers van de vier hoogste bestuursrechters zitten. Op dit moment is Peter van Buuren de voorzitter, maar het kan zijn dat straks iemand van de Hoge Raad of de Centrale Raad van Beroep voorzitter wordt. Daar wordt ook alweer met de benen op tafel vergaderd en dat zorgt voor een doorbraak. Hebt u de rechtspraak van de afgelopen maanden niet gezien waarin zowel wij als de Hoge Raad, het CBB en de Centrale Raad uitspraken doen waarin wij verwijzen naar elkaars jurisprudentie op procesrechtelijke gebied? Dan zal ik u een lijstje geven van die uitspraken.¹ Er zullen de komende tijd meer van die uitspraken komen. Het is ons echt menens met zijn vieren. Het komt eigenlijk niet voor dat we het na verloop van tijd niet eens worden.

Wat zijn nu eigenlijk de voordelen van die aparte Afdeling bestuursrechtspraak? En wat vindt u van het Procola-probleem?²

Het is veel waard dat er binnen één instituut zo veel kennis vertegenwoordigd is op het grote terrein van het publiekrecht, dat in staat is zeer grote aantallen zaken kwalitatief goed en relatief snel af te doen. Het Procola-probleem wordt daarbij echt overschat. Niemand kan ook maar één concrete zaak aanwijzen van de laatste jaren waarin dat daadwerkelijk ook maar gespeeld heeft.

U komt uit een echte juristenfamilie. Grootvader was raadsheer in de Hoge Raad, vader Minister van Justitie. Bent u door uw vader gevormd?

Mijn vader is alweer dertig jaar geleden overleden, ik was toen 25. Het was een warme inspirerende man en hij had heel veel plezier in de juristerij. Zo’n vader heeft wel een grote invloed. Hij was typisch iemand die zijn opvoeding en opleiding voor de oorlog had genoten. Iedere generatie vraagt zich dan af: zijn dat soort mensen er nog wel? Maar iemand die je zo nastaat vind je misschien altijd bijzonderder dan anderen.

Hij was een ouderwetse liberaal met veel gevoel voor rechtsstatelijke waarden, dat type zie je eigenlijk niet zo heel veel meer. Het baart me trouwens wel zorgen, dat men vaak geen besef meer heeft van de waarde van de instituties in de rechtsstaat. Dat besef is aan het infleren. Het lijkt wel of kritiek minder vaak onderbouwd hoeft te worden met feiten. Zo ontstaan beelden die losstaan van de feiten en worden waarden aangetast die voor de samenleving echt van belang zijn.

Als ik een oproep zou moeten doen dan is het deze: wees alsjeblieft wat zuiniger op de feiten en waak tegen de waan van de dag!

Jaap E. M. Polak (1955) was advocaat te Amsterdam, hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit Leiden, is lid van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en sinds 1 mei 2010 voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak.

Caroline Lindo is eindredacteur van het NJB. Dit interview is verschenen in NJB 2011/25.

{ 0 reacties }