Excessief (in)formalistisch bestuursrecht?

Het recht en zeker het bestuursrecht kan niet zonder een zeker formalisme. Dat is nodig om procedures in goede banen te leiden en de rechtszekerheid van betrokken partijen te waarborgen. Denk daarbij aan regels voor het indienen van stukken, termijnen, de betaling van leges en griffierechten alsmede aan eisen ten aanzien van beroepsgronden en bewijsmiddelen. Dit formalisme impliceert verder een zekere strengheid bij het bewaken van de naleving van rechtsregels. Gewaakt dient echter te worden voor ‘excessief formalisme’, dat wil zeggen formalisme dat verder gaat dan noodzakelijk om de belangen van betrokken partijen te waarborgen. Het is op dit punt – hoewel cliché, maar daarom nog niet minder juist – steeds zoeken naar de juiste balans. Actuele ontwikkelingen in het bestuursrecht roepen echter de vraag op of we daarop wel aankoersen.

Een recente Straatsburgse zaak illustreert dat er in de bestuursrechtpraktijk en met name in het vreemdelingenrecht regelmatig sprake is van te veel formalisme.¹ In deze zaak moest het EHRM zich buigen over een zaak van een asielzoeker. Deze vroeg bij zijn aanvraag voor een permanente verblijfsvergunning (om zich te voegen bij zijn wettig in Nederland verblijvende gezin) om vrijstelling van betaling van de vereiste leges van 830 euro. Hij legde hierbij het strookje van de bijstandsuitkering van zijn vrouw over (ongeveer 988 euro per maand voor het hele gezin). De toenmalige minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie eiste echter aanvullende documenten, in het bijzonder een verklaring over zijn inkomsten en bezittingen en bewijs dat hij en zijn vrouw alles in het werk hadden gesteld om voldoende fondsen te verwerven uit andere bronnen. Dit bleef uit. De minister weigerde daarop het verzoek in behandeling te nemen, welke weigering door de rechtbank als hoogste instantie werd gesauveerd. Het EHRM is van oordeel dat vanwege de verstrekte gegevens over de maandelijkse bijstandsuitkering van de echtgenote voldoende duidelijk was dat de klager niet in staat was de vereiste leges te betalen. In het kader van deze uitkering vindt immers een uitgebreid inkomensonderzoek plaats. Het Hof begrijpt niet wat de verder door de minister vereiste documenten nog zouden kunnen toevoegen, zeker gezien het feit dat deze informatie bij de (lokale) autoriteiten die de bijstand verstrekten bekend was. Het Hof is daarom, mede gezien de disproportionele verhouding tussen de vereiste leges en het maandelijkse inkomen, van oordeel dat er sprake is van excessief formalisme bij de minister en dat deze klager ten onrechte en in strijd met artikel 13 EVRM afhield van het feitelijk gebruik van een overigens effectief nationaal rechtsmiddel. Een duidelijk voorbeeld van een te formalistische opstelling. Deze opstelling past, wat daarvan verder zij, misschien nog wel in een beleid om het vreemdelingen zo moeilijk mogelijk te maken in Nederland te blijven, maar valt des te minder te rechtvaardigen wanneer we deze afzetten tegen de informaliseringstendens – in de zin van het minder strikt bewaken van de naleving van rechtsregels – op andere onderdelen van het bestuursrecht.

Een voorbeeld van dat laatste biedt het voorstel van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Wab) dat in de Tweede Kamer aanhangig is. Doel daarvan is te komen tot een slagvaardiger bestuursrecht. Om te beginnen door de invoering van een relativiteitsvereiste. Alleen beroepsgronden die zijn gebaseerd op normen die de eisende partij beogen te beschermen, kunnen dan tot vernietiging leiden. Op deze wijze kan de aanleg van een asielzoekerscentrum niet meer worden tegengehouden door omwonenden die een beroep doen op overschrijding van geluidsnormen in het beoogde centrum. Dat is positief bezien vanuit de wens het bouwproject zo snel mogelijk te kunnen realiseren. Maar het relativiteitsvereiste vermindert ook de controle van de rechter op de naleving van het objectieve recht en daarmee de druk op bestuursorganen om zich aan de niet voor niets geldende wet te houden. De Wab beoogt het bestuursrecht verder minder formalistisch te maken door verruiming van de mogelijkheden om vormgebreken in een besluit te passeren. Naar huidig recht is dat alleen mogelijk bij formele gebreken en alleen wanneer de belanghebbende hierdoor niet wordt benadeeld. De Wab voorziet ook in het passeren van materiële gebreken en het sneller aannemen dat geen sprake is van benadeling. Dit wederom met het effect dat het bestuur minder druk ervaart om een rechtmatig besluit te produceren. In het kader van de Wab wordt de snelheid en doeltreffendheid van procedures volgens de wetgever een zelfstandige waarde naast de daarin te betrachten zorgvuldigheid. Vrij vertaald: besluiten van het bestuur moeten zoveel mogelijk in stand kunnen blijven, ook wanneer deze niet (geheel) zorgvuldig tot stand zijn gekomen of zelfs in strijd zijn met (wettelijke) normen. Daarmee dreigt het bestuursrecht te ‘informalistisch’ te worden.

Het voorgaande laat zien dat het zaak is dat wetgever, bestuur en rechter zich nog een keer heel goed bezinnen over de vraag hoe formalistisch ons bestuursrecht moet zijn. Daarbij moet voorkomen worden dat met twee maten wordt gemeten, in die zin dat fouten in door het bestuur gewenste besluiten relatief makkelijk worden gepasseerd terwijl andere partijen, zoals bijvoorbeeld vreemdelingen, streng aan allerlei (zeer formalistische) eisen worden gehouden. In het kader van deze bezinning zou dan ook aan de orde moeten komen het wetsvoorstel Kostendekkende griffierechten. Daarvan is het immers de vraag of dit niet voorziet in excessieve tarieven en of de eveneens daarin voorziene matigingsbepaling geen nieuw excessief formalisme (deze keer in strijd met artikel 6 EVRM) in de hand werkt.

Dit Vooraf is verschenen in NJB 2012/04.

Be Sociable, Share!

• 

{ 0 reacties }